Un referendum da riformare

C’è dunque da aspettarsi una affluenza alle urne ragionevolmente alta, potenzialmente oltre il 50 per cento degli aventi diritto. Per i referendum costituzionali il quorum non è richiesto. Ciò nonostante, la mobilitazione dei partiti politici appare massiccia, molto più di quanto lo sia stata in precedenti tornate referendarie quando, invece, il quorum era richiesto. L’ultima consultazione referendaria è stata sulla fecondazione assistita, in quel caso l’affluenza fu intorno al 25 per cento, ma si trattava indubbiamente di un tema specifico e molto diverso dalle riforme istituzionali. Consideriamo invece il più recente referendum “comparabile” all’attuale: quello del 1999 per l’abolizione delle quota proporzionale nell’elezioni dei membri del Parlamento. In quell’occasione, molti partiti, invece di persuadere i loro elettori ad andare a votare, in un senso o nell’altro, spinsero per l’astensione, e il quorum non fu raggiunto.
Come può accadere che la presenza di un quorum possa produrre un’affluenza minore rispetto a casi in cui il quorum non c’è? Perché le forze politiche, in assenza di quorum, sembrano impegnarsi per massimizzare l’affluenza alle urne?

Nell’ordinamento giuridico italiano, il referendum è un istituto di legislazione cosiddetta “straordinaria”, previsto dalla Costituzione quale strumento di correzione dell’attività di legislazione ordinaria, che spetta al Parlamento eletto. Una delle maggiori preoccupazioni dei padri costituenti fu di circoscrivere il più possibile il ricorso al referendum. Coerentemente, il referendum in Italia è di natura unicamente abrogativa. Inoltre, l’articolo 75 della Costituzione, stabilisce due requisiti affinché un referendum sia valido. Il primo prevede che ogni proposta debba essere appoggiata da almeno 500mila elettori. Il secondo, che un referendum è valido se si pronuncia la metà degli aventi diritto al voto, più uno. Pertanto, per essere valido, un quesito referendario non solamente deve essere sollevato da un numero significativo di elettori, ma deve essere tale da motivare ad andare a votare almeno la metà degli aventi diritto. Sebbene questi due requisiti rendano senza dubbio difficile il successo di un referendum, allo stesso tempo generano almeno due distorsioni che i costituenti, nel lontano 1946, non avevano previsto.

La prima distorsione è che raccogliere 500mila firme rappresenta oggi un ostacolo non più tanto significativo come nel 1946, per cui si registra una tendenza alla proliferazione dei referendum anche su temi di scarsa rilevanza. Spesso, ai promotori non interessa tanto il successo del referendum stesso, quanto che avvenga. La sola campagna referendaria è sufficiente per dare visibilità a entità politiche di scarso peso e rilevanza numerica. Da cui l’incentivo a far politica “a colpi di referendum” e farlo dovendo raccogliere solo 500mila è piuttosto facile.
Nel 1946, con un corpo elettorale di circa 28 milioni, cinquecentomila firme rappresentavano circa il 2 per cento degli elettori. Oggi, con 48 milioni di elettori, le stesse cinquecentomila mila elettori rappresentano appena l’1 per cento dell’elettorato. Inoltre, lo sviluppo e diffusione dei moderni mezzi di comunicazione di massa e dell’informatica facilitano fortemente la mobilitazione per la raccolta delle firme rispetto a sessanta anni fa. La tabella mostra che con il passare del tempo, in Italia, la frequenza dei referendum è notevolmente aumentata, e l’affluenza radicalmente diminuita.

La seconda distorsione, dovuta al quorum, è che anche quando il tema del referendum è rilevante, il suo risultato è pesantemente condizionato dal fatto che ai contrari all’abrogazione (vale a dire, quelli che si recano alle urne e votano “no”) si mischiano gli indifferenti e i disinformati.
È una fonte di distorsione poiché spesso il tema del referendum interessa una frazione relativamente piccola di cittadini, la quale può vedere il proprio desiderio o legittimo interesse frustrato semplicemente perché la maggioranza degli elettori è indifferente alle sue istanze, o non è sufficientemente informata da prendere posizione. Pensiamo, per esempio, ai recenti referendum sulla procreazione assistita. Una nonnina lucana di novant’anni, con sei figli e venti nipoti, ragionevolmente non è andata a votare. Ma perché deve di fatto decidere per giovani coppie che non possono avere figli con metodi “naturali”?

Presentiamo qui una semplice proposta di modifica all’articolo 75 della Costituzione della Repubblica italiana (Parte seconda, Titolo I, Sez. II). La modifica consiste nell’innalzare il numero di firme necessarie a supporto di un referendum da 500mila a un milione, e nell’abolire il quorum:
All’articolo 75, comma 1, sostituire le parole: “quando lo richiedono cinquecentomila elettori” con le seguenti: “quando lo richiedono un milione di elettori”.
All’articolo 75, comma 4, sopprimere le parole: “se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto, e”.
L’articolo 75, così modificato, diviene:

È indetto referendum popolare per deliberare la abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge, quando lo richiedono un milione di elettori o cinque Consigli regionali. (1)
Non è ammesso il referendum per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia o di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali.
Hanno diritto di partecipare al referendum tutti i cittadini chiamati ad eleggere la Camera dei deputati.
La proposta soggetta a referendum è approvata se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi. La legge determina le modalità di attuazione del referendum.

Gli effetti diretti di questa riforma sono due. Il primo: il costo di proporre un referendum sarebbe più alto, e di conseguenza un numero minore di quesiti referendari verrebbe proposto: la “qualità” o rilevanza media dei referendum aumenterebbe. Il secondo: il risultato del referendum sarebbe deciso solo dagli elettori effettivamente interessati, e non più dagli indifferenti e disinformati.
Vi sarebbero inoltre anche altri benefici effetti collaterali. Innanzitutto, l’abolizione del quorum renderebbe più chiara e lineare l’analisi del voto. Con il quorum, infatti, è resa difficile dal fatto che ai contrari si mescolano in maniera non facilmente discernibile gli indifferenti e i non informati. Ancora una volta, il dibattito intorno ai recenti referendum sulla fecondazione assistita è un esempio perfetto di quanto sia difficile e si presti molto facilmente a strumentalizzazioni di parte. Lo stesso si può affermare riguardo al referendum sull’abolizione della quota proporzionale per le elezioni di Camera e Senato: possiamo sensatamente affermare che il 50,4 per cento degli aventi diritto che non sono andati a votare siano contrari all’abolizione della quota proporzionale?
Forse ancora più importante, l’abrogazione del quorum spingerebbe i partiti a prendere responsabilmente una posizione, fornendo all’elettorato informazioni preziose e precise non solo sullo specifico tema referendario, ma anche per la formazione di un’opinione più consapevole per le elezioni politiche. Oggi, il quorum spinge i partiti politici a non esprimersi dinanzi a un referendum, magari su questioni spinose che potrebbero far perdere voti.
Senza il quorum e col venir meno dell’incentivo a far campagna per il non voto, paradossalmente più persone potrebbero andare a votare. Il referendum costituzionale potrebbe essere il primo esempio.

(1) Così come nel 1946, riteniamo che anche oggi la richiesta della promozione da parte di cinque consigli regionali rappresenti una barriera sostanziale, pertanto non è necessaria una modifica.

Tabella

Queste misure appaiono in buona misura indipendenti, è perciò lecito domandarsi per quale ragione siano state presentate congiuntamente. Vediamo i pro e i contro del proporre agli elettori riforme eterogenee in un pacchetto unico da “prendere” o “lasciare” in blocco.
Per farlo, ci serviremo della teoria economica del “bundling“: un’azienda prende due o più prodotti, che potrebbero essere venduti singolarmente, e li vende invece insieme, in un “pacchetto”. Gli esempi sono numerosi: Microsoft Office, per esempio, contiene Word, Excel e Power Point; un “happy meal” da MacDonalds include hamburger, patatine e bibita. Anche un cd musicale può essere visto, come una “pacchetto” di canzoni: compriamo il cd dell’ultimo festival di Sanremo perché ci sono due o tre canzoni che ci piacciono, e pur di ottenerle siamo disposti a comprare l’intero pacchetto. Se ai consumatori piacciono canzoni diverse, può essere conveniente per l’impresa che ne possiede i diritti di distribuzione vendere l’intero pacchetto su un cd piuttosto che singolarmente.
Questa logica può essere riproposta nel caso del “pacchetto” di riforme costituzionali predisposto da Silvio Berlusconi e dalla sua maggioranza. Il pacchetto offre la “devolution“, cara alla Lega Nord, e il “premierato forte“, da sempre accarezzato da Alleanza nazionale. Altre modifiche, come la riduzione del numero dei parlamentari, sembrano invece rivolgersi all’elettorato in generale. È interessante notare come molto spesso gli esponenti del centrodestra, nelle loro dichiarazioni ai giornali e specialmente in televisione, nell’invitare i cittadini a votare “sì” al referendum mettano l’accento proprio queste riforme “minori”, dalla riduzione dei parlamentari allo snellimento dell’attività legislativa che si otterrebbe dall’abolizione del bicameralismo perfetto.

Avrà successo il referendum? Dipende dalle preferenze degli elettori. Il Governo Berlusconi, approvando il pacchetto di riforme costituzionali con la sola maggioranza di centrodestra, ha reso necessario il referendum popolare confermativo: ha così fatto una scommessa molto rischiosa sulle preferenze dell’elettorato italiano. Infatti, diversamente dal caso del cd musicale (se una canzone non ci piace basta non ascoltarla) o di MacDonalds (se vogliamo, possiamo acquistare solo le patatine fritte), il pacchetto di riforme della Costituzione va acquistato e “consumato” in blocco. In altre parole, se vogliamo che ne sia adottata una, dobbiamo necessariamente accettare che siano adottate anche le altre.

Proviamo a esprimere tutto ciò in termini formali. Supponiamo che un “pacchetto” sia composto di due beni, che vanno acquistati insieme oppure non acquistati affatto. Per un dato consumatore, il primo bene ha valore a, e il secondo ha valore b. Il consumatore, supponiamo, può essere di due tipi, il primo tipo e il secondo tipo. A seconda del tipo, rispettivamente, il consumatore accetta di comprare se:

Se il consumatore ha preferenze del “primo tipo”, è disposto ad acquistare il pacchetto se il bene che per lui ha minor valore (ad esempio, il primo bene, di valore a) comunque supera la soglia minima H. Questo consumatore non vuole che nessun bene abbia un valore troppo basso, ed è disposto a rinunciare al valore del bene preferito (il secondo bene, di valore b) se il bene meno preferito ha per lui un valore troppo basso.
Un consumatore del “secondo tipo” è invece interessato che almeno un bene (e non necessariamente entrambi) superi una minima soglia critica K di valore. Se ciò accade, questo consumatore è felice di comprare tutto il pacchetto. Riprendendo l’esempio precedente, il consumatore che compra un cd perché gli piacciono solo due o tre canzoni, e si disinteressa del tutto delle altre, ha preferenze del secondo tipo.
Coloro che hanno redatto la riforma costituzionale hanno scommesso che almeno i membri della ex maggioranza parlamentare fossero più vicino al secondo tipo. Il deputato di Alleanza nazionale, si è pensato, ama così tanto il premierato che non si preoccupa se, per averlo, dovrà digerirsi anche la devolution, a cui magari è fortemente avverso e che mai avrebbe votato, se fosse stata presentata da sola.
La scommessa in Parlamento è stata vinta, e la maggioranza ha votato il pacchetto di riforme costituzionali.
Per quanto riguarda il referendum, gli esponenti del centrodestra sembrano assumere che l’intero corpo elettorale ragioni come i parlamentari. Da qui il richiamo, di volta in volta, a singoli aspetti della riforma che potrebbero trovare molti d’accordo.
Ma cosa succede se la maggioranza degli elettori (indipendentemente dalla loro appartenenza politica) vogliono che nessun punto della riforma sia, dal loro punto di vista, troppo negativo? Chi è d’accordo con la fine del bicameralismo perfetto, ad esempio, potrebbe rinunciarci, votando “no” al referendum, pur di non veder approvata le devolution.

Il Governo Berlusconi ha scommesso di fare “contenti tutti” mettendo insieme tante riforme non legate l’una all’altra. Rischia invece di non far contento nessuno. Proporre più riforme insieme aumenta la probabilità che almeno una di queste piaccia a ciascun elettore, ma al tempo stesso espone al rischio che l’elettore eserciti una sorta di “diritto di veto“, bocciando la riforma in blocco solo per una parte particolarmente sgradita.