Aspetti tecnici della proposta sui nullafacenti della P.A.

I.2.1. – La legge individua per ciascun comparto l’organo direttivo (OD) cui compete l’atto di recesso dal rapporto di lavoro nell’ambito della procedura di riduzione degli organici, i casi e i motivi per i quali l’OD può contenere il numero dei licenziamenti al di sotto della percentuale prevista.
I.2.2. – La legge prevede l’emanazione da parte del presidente del Consiglio dei ministri, per tre anni consecutivi, di un decreto per ciascun comparto indicante la percentuale di riduzione rispetto all’organico totale, sulla base delle valutazioni del rispettivo OIV circa i casi di efficienza e produttività nulle o irrilevanti, in modo che il numero dei licenziamenti risulti inferiore al numero dei dipendenti indicati nell’elenco a) e comunque non superiore all’1 per cento dell’organico complessivo nell’arco di un anno. Il primo decreto deve essere emanato entro tre mesi dalla presentazione del primo rapporto dell’OIV.
I.2.3. – In seguito all’emanazione del decreto, l’OD procede al licenziamento dei dipendenti con indici minimi di efficienza/efficacia e produttività, fino a concorrenza della percentuale fissata dal Governo, secondo l’ordine risultante dalla graduatoria composta dall’OIV.
I.2.4. – La legge esenta i membri dell’OD da qualsiasi rivalsa da parte dell’amministrazione per risarcimenti di danni che questa risulti tenuta a pagare a lavoratori il cui licenziamento sia stato annullato in sede giudiziale, salvi i casi in cui l’errata applicazione della procedura e/o della graduatoria abbia carattere doloso.

I.3.1. – Ai dipendenti licenziati nell’ambito della procedura di riduzione del personale viene erogato un trattamento speciale di disoccupazione pari all’80 per cento dell’ultima retribuzione, a condizione che essi non svolgano un’attività lavorativa retribuita e siano disponibili per tutte le iniziative di riqualificazione professionale e ricollocazione al lavoro; dopo il primo anno il trattamento si riduce al 66 per cento; dopo il secondo anno il trattamento si riduce al 50 per cento, per cessare dopo il quarto anno.
I.3.2. – Presso ogni Direzione provinciale del lavoro viene istituito un nucleo per l’assistenza intensiva (orientamento, informazione, avviamento alla formazione e al lavoro, controllo dello stato di disoccupazione e della disponibilità effettiva al lavoro) ai dipendenti pubblici licenziati nell’ambito della procedura.

I.4.1. – Il lavoratore che impugna il proprio licenziamento ha l’onere di denunciare con precisione quello che ritiene essere l’errore nella graduatoria stilata dall’OIV, o l’errore nell’applicazione della graduatoria stessa da parte dell’OD, chiedendo l’autorizzazione all’integrazione del contraddittorio nei confronti del dipendente concretamente controinteressato secondo tale prospettazione.
I.4.2. – Il giudice del lavoro adìto, se valuta plausibile la prospettazione del lavoratore ricorrente, autorizza la chiamata in causa del dipendente controinteressato, il quale gode degli stessi diritti di difesa, in contraddittorio con il ricorrente.
I.4.3. – Con la stessa sentenza con la quale un licenziamento venga annullato, il giudice deve accertare la legittimità del licenziamento che avrebbe dovuto invece essere disposto dall’amministrazione (la quale può procedervi senza necessità di esperire ulteriori procedure e anche in pendenza di impugnazione della sentenza da parte del chiamato in causa).

A norma dell’art. 129 del vecchio Testo unico sull’impiego statale (Dpr 10 gennaio 1957 n. 3), “Può essere dispensato dal servizio l’impiegato divenuto inabile per motivi di salute (…) nonché quello che abbia dato prova di incapacità o di persistente insufficiente rendimento”.
Il nuovo Testo unico (Dlgs. 3 marzo 2001 n. 165) non contiene alcuna disposizione in materia di licenziamento disciplinare o per scarso rendimento del dipendente pubblico, ma si limita a stabilire che le vecchie norme legislative elencate in appositi allegati “a seguito della stipulazione dei contratti collettivi per il quadriennio 1994-1997, cessano di produrre effetti per ciascun ambito di riferimento (…) in quanto contenenti le disposizioni espressamente disapplicate dagli stessi contratti collettivi” (art. 71). Per alcuni settori (per esempio, quelli della sanità, dell’università, degli enti di ricerca) il vecchio art. 129 è indicato nell’allegato A) tra le norme destinate a essere sostituite dalla contrattazione collettiva; curiosamente esso non è indicato per il settore della scuola.
Il dato legislativo attuale è dunque molto confuso. Si può affermare con sicurezza che, in linea teorica, anche il dipendente pubblico, come e persino più di quello privato, può essere licenziato per scarso rendimento, se non altro in applicazione del principio generale della prevalenza dell’interesse pubblico al buon andamento dell’amministrazione; ma l’assenza di una normativa chiara in proposito favorisce l’inerzia della dirigenza su questo terreno.
Quanto alla contrattazione collettiva, in genere essa indica “il perdurare di una situazione di insufficiente scarso rendimento dovuta a comportamento negligente, ovvero qualsiasi fatto grave che dimostri la piena incapacità ad adempiere adeguatamente gli obblighi di servizio” come motivo di licenziamento (così, ad esempio, l’art. 25, comma 2°, lett. f, del contratto collettivo per i dipendenti dei ministeri 1998-2001). Ma queste disposizioni sono di fatto totalmente disapplicate.

Nei repertori di giurisprudenza degli ultimi dieci anni non si trova un solo caso di licenziamento per scarso rendimento. L’estensione della ricerca ai due o tre decenni precedenti darebbe probabilmente esito identico. Se ne trae conferma dal dato di esperienza comune, per cui nel settore pubblico di fatto tale licenziamento non viene praticato. Conseguentemente non esiste un limite minimo di rendimento al di sotto del quale l’impiegato rischi effettivamente il licenziamento. Le prime vittime di questa situazione sono i veri lavoratori pubblici, quelli che fanno anche il lavoro dei nullafacenti ma hanno lo stesso trattamento (o un trattamento molto peggiore, se sono ingaggiati come precari) e soffrono del discredito generale in cui è indifferenziatamente tenuta l’intera categoria.

Di fatto nessun dirigente si assume la responsabilità di licenziare un dipendente, salvo che quest’ultimo sia stato condannato a molti anni di reclusione e li stia effettivamente scontando (la sola condanna, con la condizionale, in genere non basta), perché non ha alcun incentivo a farlo, mentre ne è dissuaso da rilevanti disincentivi. Innanzitutto dall’opposizione interna – anche (ma non solo) di natura sindacale – che si solleverebbe contro una decisione di questo genere. Inoltre dal rischio della responsabilità personale: se per caso il giudice del lavoro annulla il licenziamento e condanna l’amministrazione al risarcimento del danno, l’incauto dirigente può essere chiamato a pagare personalmente. Questo è il motivo per cui il licenziamento di una quota non irrilevante di nullafacenti in un lasso di tempo relativamente contenuto (come può essere quello di due o tre anni) è realisticamente prospettabile soltanto nel quadro di una riduzione di organico stabilita per legge, con la previsione dei criteri prioritari di scelta dell’inefficienza e dell’improduttività.

II.4. – Ci sono precedenti di procedure di licenziamento collettivo attivate per legge?

Qualche cosa di analogo è accaduto recentemente, su larga scala, per le Ferrovie dello Stato e per le Poste Italiane, ma con due importanti differenze:

– entrambe le aziende erano state privatizzate;
– in quei casi la legge ha previsto l’attivazione di un fondo speciale per il prepensionamento dei lavoratori cui mancassero non più di cinque anni per il pensionamento di anzianità o di vecchiaia. Il criterio di scelta era dunque essenzialmente quello della maggiore anzianità contributiva.

II.5. – L’opinabilità dell’applicazione dei criteri di scelta riferiti a inefficienza e improduttività non rischia di produrre una grande quantità di ricorsi giudiziali, con esiti discordanti, nei quali l’operazione finirebbe coll’insabbiarsi?

Un rischio di questo genere c’è, come mostrano le rassegne di giurisprudenza sui licenziamenti collettivi nel settore privato; ma può essere ragionevolmente ridotto. Il problema nasce dal favore istituzionale (e umanamente ben comprensibile) dei giudici del lavoro nei confronti del lavoratore licenziato, che li induce a preferire di volta in volta la tesi in materia di criteri di scelta che porta all’annullamento del provvedimento, anche con sentenze tra loro contrastanti. Questo problema di contrasto di giudicati sulla stessa procedura può essere risolto con la regola del “litisconsorzio necessario”, cioè la regola per cui il lavoratore che impugna il licenziamento deve indicare l’errore commesso dall’organo di controllo e conseguentemente chiamare in causa, debitamente autorizzato a ciò dal giudice, l’altro lavoratore che egli ritiene debba essere licenziato secondo la graduatoria corretta (v. sopra, I.4.1-2); la sentenza con la quale il giudice eventualmente accerti l’errore nella compilazione o applicazione della graduatoria e annulli il licenziamento deve contestualmente accertare la legittimità del licenziamento sostitutivo (I.4.3): questo responsabilizza il giudice circa l’effettività della riduzione del personale disposta dalla legge.

Non è così: in un licenziamento per riduzione del personale, quale sarebbe quello di cui stiamo parlando, vi è sempre una obbiettiva contrapposizione di interessi tra i lavoratori che si trovano in fondo alla graduatoria. Come ogni contrapposizione di interessi, essa deve potersi esprimere in giudizio alla luce del sole. E il giudice deve poter decidere sentendo le ragioni dei due o più lavoratori la cui sorte dipende dalla sua decisione.
Durezza eccessiva? No: è il solo modo per garantire a tutti la possibilità di difesa in giudizio, senza che questo determini il rischio di giudicati contrastanti sulla stessa procedura di riduzione di personale. In altre parole: occorre una disciplina processuale che garantisca l’effettività della procedura non meno della sua correttezza e del sacrosanto diritto di difesa del singolo lavoratore interessato.

La proposta prevede che l’organo indipendente di valutazione predisponga la graduatoria sulla base di due criteri prioritari: quello dell’inefficienza (scarso impegno personale o incapacità professionale) e quello dell’improduttività effettiva (che può essere dovuta anche a circostanze obbiettive, oppure a disorganizzazione, o a sovradimensionamento). È dato di esperienza comune che sono molti i casi in cui sono pari o vicini a zero gli indici relativi a entrambi i criteri; e comunque la proposta prevede che la percentuale di riduzione del personale sia determinata dal Governo in modo che il numero dei licenziamenti sia inferiore al numero di quei casi (§ I.2.2); così non si rischia di colpire coloro la cui improduttività è dovuta esclusivamente alla situazione organizzativa o a circostanze esterne.
Quando gli indici di efficienza/efficacia e di produttività sono entrambi pari o vicini allo zero, nell’industria privata il lavoratore viene quasi sempre licenziato; nel settore pubblico questo, invece, come si è visto, in Italia non è mai avvenuto. In ogni caso, non si vede perché una riduzione di organico – posto che questo è l’obbiettivo immediato che si intende perseguire – non dovrebbe poter essere attuata applicandosi quei criteri e commisurandosi la riduzione stessa al numero dei casi di inefficienza colpevole e di incompetenza professionale grave: non dimentichiamo che, secondo i principi generali che vigono nella pubblica amministrazione, l’interesse al buon funzionamento della stessa dovrebbe prevalere sull’interesse della singola persona che ne dipende (oggi accade invece sistematicamente il contrario). In ogni caso non si vede alcuna contraddizione logico-giuridica tra l’obbiettivo diretto dell’operazione (riduzione dell’organico e dei costi) e l’obbiettivo ulteriore indiretto, consistente nella stimolazione dell’efficienza della struttura
Altro discorso è quello relativo all’assistenza che deve essere prestata a chi perde il posto per questo motivo; ma si tratterà di assistenza, appunto, e non di stipendio. Chiamare le cose con il loro nome è un primo passo importante per rilanciare la cultura delle regole e per risanare il settore pubblico.

No: il licenziamento è effettivamente collettivo, risponde effettivamente a una esigenza generale di contenimento dei costi; e non perde questa natura per il fatto che venga applicato un insieme di criteri tra i quali il primo è quello che fa riferimento allo scarso impegno del lavoratore e al suo difetto di competenza professionale. È questo il motivo per cui nel progetto si prevede che

– il difetto di rendimento venga preso in considerazione, ai fini del licenziamento, soltanto nei casi in cui il rendimento stesso è pari o molto vicino allo zero;
– in questi casi al difetto di impegno personale e/o di competenza professionale, come causa dello scarso rendimento, venga attribuito valore prioritario per la determinazione della graduatoria;
– in ogni caso l’inclusione nella graduatoria sia preceduta da una notificazione della valutazione dell’OIV al lavoratore interessato, con possibilità per quest’ultimo di farsi sentire dall’organo stesso e di presentare controdeduzioni prima della conferma della graduatoria (col che si soddisfa il principio del contraddittorio, per la parte di questa procedura nella quale può assumere rilievo un inadempimento o comportamento colposo del lavoratore interessato).

In altre parole: il licenziamento è fondamentalmente giustificato dalla necessità di ridurre l’organico in funzione del contenimento della spesa pubblica; è coerente con tale finalità l’adozione, come criterio di scelta dei lavoratori da licenziare, del dato obbiettivo dello scarso o nullo rendimento; nell’ambito dei lavoratori il cui indice di produttività è vicino, pari o inferiore a zero, vengono licenziati – come è equo e ragionevole – quelli il cui scarso rendimento è imputabile a difetto di impegno personale e/o di competenza professionale.

I collaboratori continuativi formalmente autonomi, di cui le amministrazioni pubbliche si avvalgono largamente, sono in realtà dei dipendenti mascherati: fanno già parte della forza-lavoro dell’amministrazione, ancorché con uno status deteriore. La loro immissione in ruolo non è dunque, sostanzialmente, un’assunzione di nuovo personale, ma soltanto la regolarizzazione di personale già in forza. D’altra parte, non si può parlare di “sostituzione” di un lavoratore a un altro quando a essere licenziata è una persona che di fatto non svolgeva un’attività utile, mentre a essere immessa in ruolo è una persona che da tempo svolge un’attività utile per l’amministrazione e continuerà a svolgerla.

II.10 – Quanti sono i nullafacenti e perché sono soprattutto nel settore pubblico?

In un articolo in corso di pubblicazione sulla Rivista italiana di diritto del lavoro il prof. Vito Tenore, magistrato della Corte dei Conti e docente della Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze, scrive a questo proposito:

Si legge ancora nello stesso articolo:“Per un dirigente pubblico (e per gli organi di controllo interno delle p.a.) è doveroso effettuare una meticolosa ricognizione del carico di lavoro gravante sul proprio ufficio e della forza lavoro idonea, numericamente, a gestirlo. Per un dirigente pubblico è inoltre doveroso perseguire disciplinarmente chi non lavora: su quest’ultimo punto la proposta (…) di istituire un organismo indipendente di valutazione sul rendimento minimo e la massima inutilità della prestazione lavorativa è senza dubbio interessante (…).
“Il licenziamento del nullafacente non è dunque né una proposta provocatoria e innovativa, né una soluzione inaccettabile, come ritenuto da taluni sindacalisti: è una soluzione già esistente nel diritto positivo (…).
“Il problema, a fronte di tale concreto e vigente strumento repressivo, è tuttavia quello della stasi della pubblica dirigenza, motore dell’azione disciplinare, sistematicamente inerte a fronte di comportamenti di scarso rendimento dei propri subordinati per varie motivazioni extragiuridiche: indifferenza verso il fenomeno, scarso interesse alla pur sbandierata logica dei risultati nella p.a., umana pavidità per timore di ritorsioni (spesso dei vertici, politici, gestionali e sindacali, referenti del ‘nullafacente’), retaggi culturali buonisti (‘ho famiglia, anche il nullafacente in fin dei conti ha famiglia’), interesse a non turbare equilibri interni, etc. E questo disinteresse è un antico problema di cultura gestionale (…) tipico della p.a. e raramente riscontrabile nell’impiego privato. (…)
“La Corte dei Conti in sede di referti al Parlamento (ben 5 sulla materia disciplinare) e la dottrina sul piano scientifico, hanno crudamente evidenziato, sulla scorta di dati giudiziari e di attente e documentate ricognizioni all’interno di moltissime amministrazioni, lo scarso uso nella p.a. dell’azione disciplinare per i motivi sopra evidenziati. (…) Il prius rispetto a qualsiasi intervento correttivo o repressivo del fenomeno è però dato dal suo accertamento: a fronte della evidenziata inerzia degli attuali soggetti (dirigenti capi struttura) preposti contrattualmente a segnalare e reprimere lo scarso rendimento (o del totale non rendimento) di alcuni pubblici dipendenti, la istituzione di un organo terzo (…) per l’accertamento di ‘nullafacenti’ all’interno della p.a. appare una soluzione condivisibile sul presupposto della reale terzietà dei membri di tale organismo, (…) prescelti per la loro competenza tecnica e per la loro non dipendenza gerarchica dai vertici dell’amministrazione controllata.”

* Stante il grande numero dei commenti e delle questioni che essi pongono, Pietro Ichino risponderà a tutti organicamente nei giorni prossimi, limitandosi per ora ad alcune brevi risposte soltanto su alcuni punti.

R. Qui parliamo di “valutazione”, nel senso che la parola assume sul piano giuridico: niente a che vedere con la “misurazione”. Per qualsiasi lavoro si può esprimere una valutazione circa la sua utilità rispetto agli scopi dell’istituzione o rispetto a un’attività aziendale. Anche di un bidello si può, per esempio, dire che svolge un’attività indispensabile, che svolge un’attività utile anche se in un organico sovradimensionato, oppure che svolge un’attività del tutto inutile, perché nella scuola non ci sono più studenti da tempo. L’Oiv, come già fanno gli organi di valutazione nelle aziende private, in questi casi dovrebbe limitarsi a dare una valutazione di questo genere, distinta rispetto a quella della capacità/competenza e da quella dell’impegno personale.
D’altra parte, qualsiasi lavoratore, anche l’ultimo degli uscieri, può esprimere una produttività negativa, per esempio rubando, o molestando le colleghe, o tenendo altre attività illecite nel luogo di lavoro. Nella scuola ci sono per esempio i casi di vendita dei voti, di atti di libidine sugli allievi, ecc., che attualmente portano al licenziamento solo se il lavoratore resta in galera per lunghi periodi. Questi sono casi di produttività negativa, che può anche coniugarsi con grande competenza professionale, e persino con il grande impegno produttivo (il postino che ruba dalla corrispondenza può anche essere ineccepibile, per il resto, nella sua prestazione), ma che devono poter portare al licenziamento, interrompendo un andazzo amministrativo e una giurisprudenza più che lassista ormai pluridecennali.
Detto questo, si può correggere o perfezionare la terminologia utilizzata, non chiedo di meglio: è questo un settore in cui noi giuristi abbiamo tutto da imparare dagli economisti e dagli studiosi delle organizzazioni. In ogni caso sarebbe molto opportuno che la nostra terminologia si uniformasse a quella economica e delle scienze dell’organizzazione. Questa può essere un’ottima occasione per sperimentare un confronto interdisciplinare incominciando dal piano lessicale.

R. La legge statale può disporre un meccanismo di questo genere in riferimento all’amministrazione statale e agli enti pubblici sottoposti al controllo statale. La legge regionale può farlo in riferimento all’amministrazione regionale.

R. Vale anche in questo caso la risposta alla seconda domanda. E un’iniziativa statale avrebbe un effetto di trascinamento anche rispetto alle amministrazioni regionali e locali.

Negare l’esistenza, in molti di questi comparti, di sacche di inefficienza e di vera e propria fannulloneria sarebbe negare l’evidenza. In alcuni settori pubblici questo fenomeno è più accentuato che in altri e trae origine da molteplici fattori sicuramente soggettivi, ma anche culturali e strutturali legati alla farraginosità e alla macchinosità della burocrazia italiana a tutti i livelli, con buona pace delle piccole e insufficienti innovazioni introdotte con la cosiddetta semplificazione amministrativa.
Da almeno trent’anni si discute in Italia di superamento del municipalismo, di eliminazione delle province. L’esasperata frammentazione comunale rappresenta uno spreco già di per sé. Basti pensare ai costi connessi al mero funzionamento della macchina comunale (anche della più piccola), per non dire dell’organizzazione e della gestione dei servizi pubblici essenziali.
Per quanto riguarda le province, poi, non solo non si parla più del loro superamento, ma si assiste costantemente alla loro ulteriore proliferazione, spesso giustificata solo dall’interessamento “interessato” del politico di turno.
I pochi tentativi messi in atto per spingere i comuni più piccoli a consorziarsi fra di loro per realizzare non solo economie di scala, ma anche servizi più efficienti, non hanno sortito grandi risultati e, soprattutto, non hanno prodotto alcun effetto “a catena”.
Quanto incidono questi e altri fattori sul grado di inefficienza e sui costi della pubblica amministrazione?
Quanto incide sui bilanci dei comuni e di non poche altre aziende l’eccessivo, e spesso ingiustificato, ricorso al lavoro straordinario, praticato a man bassa in troppi uffici pubblici e finalizzato in qualche caso a costruirsi una sorta di doppio lavoro?

Ma se tutto questo corrisponde al vero, si pone anche un altro problema, che riguarda il ruolo della dirigenza e il suo ricorso sempre più massiccio alle consulenze esterne su questioni che dovrebbe essere in grado di affrontare e risolvere.
Accanto a dirigenti pubblici competenti e capaci, ce ne sono molti altri approdati a livelli di vertice semplicemente per anzianità o con pseudo-concorsi, a prescindere dalle reali capacità.
Quanto incidono, in termini di costi e di inefficienza, queste figure? Quanto incidono le consulenze pagate a peso d’oro? Quanto incidono, infine, sempre sul piano dei costi, i consigli di amministrazione, le commissioni di gara d’appalto, le commissioni di concorso, pagate con gettoni di presenza anche a persone già dipendenti delle stesse aziende e convocate a ripetizione?
Naturalmente non intendo sottrarmi da sindacalista alle questioni delle quali oggi si discute: licenziamenti, mobilità fra enti, incentivi, produttività.
Da anni il rapporto di lavoro pubblico è stato contrattualizzato per cui gli strumenti, sotto questo profilo, non mancano. Certo, il licenziamento è sempre la soluzione estrema e di per sé, salvo nel caso di licenziamento per ragioni disciplinari, non appare risolutiva dei problemi di inefficienza complessiva che hanno origini ben più complesse e che chiamano in causa anche chi avrebbe l’obbligo di organizzare il lavoro e di verificare che venga svolto al meglio.
Il tema centrale è quello dell’organizzazione del lavoro che passa anche dalla necessità di intervenire con più coraggio sull’articolazione degli orari, dall’innovazione e dalla semplificazione amministrativa, dal lavorare per obiettivi di produttività e redditività effettivamente misurabili, dal taglio drastico (dove è possibile) del ricorso alle ore straordinarie, dalla diversificazione del salario di produttività che dev’essere ancorato a parametri verificabili.
Su questo terreno nei contratti pubblici molte cose sono già scritte da anni. C’è per un verso un ritardo culturale del sindacato (anche nei settori privati), che stenta – magari per opportunismo o per un mai sopito massimalismo – a riconoscere le differenze in termini di professionalità e di qualità del lavoro del singolo o di gruppi di lavoratori, ma c’è anche – e non pesa di meno – una arretratezza delle controparti pubbliche che tendono ancora oggi a misurare la produttività sulla “presenza” e che cercano di imporre sistemi di valutazione nei quali prevale la pura discrezionalità, senza alcun legame oggettivo con la qualità del lavoro.

Da ultimo, e non certo per ordine di importanza c’è, a monte, un problema che riguarda tutto il mondo del lavoro dipendente italiano, ed è la modesta consistenza economica delle retribuzioni medie, sia nel pubblico che nel privato. Gli stipendi italiani sono fra i più bassi d’Europa, anche se il costo della vita da noi non è quello di altri paesi, per non dire del sistema di welfare e del grosso problema degli ammortizzatori sociali aggravato dalla crescente precarietà del lavoro.
Allora, nessun tabù, discutiamo pure di tutto a 360 gradi, ma un governo che pensa, giustamente, di mettere mano alle inefficienze e alla “fannulloneria” che pure esistono (anche se non vanno enfatizzate o generalizzate), dovrebbe agire su più versanti, magari cominciando dai ministeri, accorpando competenze e funzioni, razionalizzando uffici, eliminando sprechi, tagliando super stipendi e super pensioni di dirigenti e manager pubblici anche per dare segnali di credibilità oltreché di moralità. E non si dica, per favore, che non sono certo quei soldi a essere determinanti per il destino del paese e che questa è demagogia. Provate un po’ a lavorare un mese e a mantenere una famiglia con 800 (ottocento) o 1.000/1.200 euro al mese. Roba da non potersi permettere neanche un week end a Rimini in febbraio, come vorrebbe Francesco Rutelli.


*Segreteria generale CGIL – Verona

Nella maggior parte dei casi, i lavoratori svolgono più di una funzione, nel senso che ogni mansione è composta da una pluralità di compiti.
Nel settore privato, è comunque possibile misurare la produttività di un lavoratore in modo relativamente non controverso, perché i lavoratori delle imprese private concorrono a produrre beni o servizi che hanno un prezzo di mercato. Il mercato funziona meglio con beni materiali. Ma, nella misura in cui riesca a fornire un valore alla qualità e alle componenti immateriali, va spesso bene anche per i servizi. Dunque, il contributo produttivo in unità fisiche di ogni lavoratore può essere quantificato moltiplicando il prodotto del lavoratore per il suo prezzo di mercato. Questo prodotto complessivo può quindi essere commisurato allo stipendio che l’impresa paga al lavoratore. E si può capire se un lavoratore privato è un nullafacente.
Lo stesso procedimento non funziona con i dipendenti pubblici. Nella maggior parte dei casi essi offrono un bene o servizio non destinabile alla vendita. Se un professore universitario deve insegnare e fare ricerca, per valutare la sua produttività occorrerà ponderare nella sua valutazione la sua capacità didattica con quella di fare ricerca. Se c’è qualcuno più bravo a fare una cosa e un altro più bravo nell’altra, occorre aggregare le due (o tante mansioni) per ottenere una misura della produttività del professore universitario. Il problema è che non ci sono parametri oggettivi per aggregare queste informazioni, se non assegnando a qualcuno (il preside della facoltà, il rettore, il direttore amministrativo) il compito di fissare i criteri di ponderazione – un compito che nel settore privato può essere svolto in modo impersonale e anonimo dai prezzi.
Si potrebbe dire: va bene, non per tutte le mansioni possiamo misurare la produttività, ma di sicuro per qualcuna sì. Concentriamoci su queste ed eliminiamo i nullafacenti. Poi si vedrà. Non è così semplice. Soprattutto, non si può pensare di identificare i nullafacenti, senza anticipare che la predisposizione di un meccanismo come questo provoca effetti su tutti gli altri che nullafacenti non sono.
Alcuni di questi effetti sono positivi (tutti sarebbero indotti a darsi da fare di più). Nello stesso tempo, però, molti potrebbero essere indotti a concentrare la loro attenzione sulle componenti del loro lavoro osservabili dagli Oiv, diminuendo la loro attenzione per le altre mansioni. Si dà, infatti, il caso che la missione di ognuno sia spesso composta di una parte misurabile e una non misurabile (è facile misurare se un professore universitario si presenta a fare lezione nell’orario prescritto, è più complicato stabilire se svolge il suo compito in modo coscienzioso). L’economia ci insegna che, anche nel settore privato, prestare attenzione esclusiva alle componenti misurabili della produttività (e magari vincolare gli avanzamenti di carriera o i licenziamenti a queste componenti) porta inevitabilmente a una riduzione della cura e dell’attenzione nello svolgimento dei compiti meno quantificabili. Uno schema incentivante di questo tipo può dunque indurre gravi distorsioni nel funzionamento delle organizzazioni, non un miglioramento dell’efficienza. Non è, infatti, per nulla scontato che le componenti meno misurabili siano anche le meno gradite dagli utenti. Anzi, le componenti qualitative (ad esempio, cortesia e cura verso le necessità dell’utente) sono fattori cruciali proprio nel determinare la bontà di un servizio pubblico.

Dobbiamo allora tenerci i nullafacenti? Forse no. Un elenco di possibili soluzioni è indicato nei lavori condotti nell’ambito della Atkinson Review, commissionata dal governo inglese nel dicembre 2003 e che ha portato alla stesura di un Final Report da parte di un team coordinato da Tony Atkinson, docente di London School of Economics, per conto dell’Ufficio statistico nazionale del Regno Unito. (1)
Dai lavori della commissione vengono fuori tanti suggerimenti su cui può essere utile ragionare. Tra le altre cose, per ponderare le varie dimensioni della produttività dei dipendenti pubblici si potrebbe usare il criterio dei costi di produzione di ogni mansione. Per attenuare il problema dell’impossibilità di valutare gli aspetti non misurabili, si potrebbe ricorrere a indagini campionarie e al parere di esperti del settore per ottenere misure di gradimento delle attività meno suscettibili di misurazione.
La presenza di nullafacenti nel settore pubblico ha un effetto demotivante sui “qualcosa-facenti” che ci sono, ma hanno spesso poca voce per farsi sentire. Ma l’idea di identificare le pecore nere con organismi indipendenti di valutazione è di difficile attuazione (oltre a presentare rischi di ingenerare guerre “tutti contro tutti” nelle organizzazioni, di cui non discuto). Forse, si dovrebbe usare la proposta sui nullafacenti come un importante impulso per fare rapidi progressi nella misurazione della produttività dei dipendenti pubblici, seguendo le linee della commissione Atkinson. Ma se l’obiettivo è misurare meglio la produttività del settore pubblico, è inopportuno cominciare con provvedimenti troppo punitivi con effetti secondari potenzialmente controproducenti.

(1) www.statistics.gov.uk/about/data/methodology/specific/PublicSector/Atkinson/final_report.asp.

Gli economisti distinguono tra due componenti della produttività di un individuo che sembrano invece confondersi nel ragionamento dei giuristi: (1) la produttività innata, assorbita per via genetica o ambientale prima dell’ingresso nel mercato del lavoro, che non possiamo modificare; (2) l’impegno con cui lavoriamo per data produttività innata, che invece possiamo modificare.
Se fosse soltanto una questione di produttività innata, il licenziamento (con adeguata assistenza sociale) risolverebbe il problema contingente, ma non eviterebbe che in futuro siano selezionati nuovi lavoratori nullafacenti. Esiste quindi un problema di screening dei lavoratori da assumere o da promuovere ai livelli superiori. I sistemi utilizzati nel settore pubblico, basati sui concorsi per l’assunzione, e sull’anzianità per la promozione, hanno ampiamente dimostrato sotto questo profilo tutti i loro limiti. Almeno in ambito universitario questo fatto è stato illustrato da Roberto Perotti e altri.
Ben venga quindi la licenziabilità del nullafacente, ma la priorità dovrebbe essere evitarne l’assunzione. Per questo, però, è necessario modificare in modo radicale il sistema di selezione del personale del settore pubblico a tutti i livelli, altrimenti ci ritroveremo fra qualche anno con una nuova coorte di nullafacenti da licenziare, senza aver risolto il problema alla radice. Anche questo è un tabù da scardinare almeno altrettanto importante quanto quello della non licenziabilità.

Tuttavia, la scarsa produttività non è certamente solo un problema di caratteristiche innate, e di questo ciascuno di noi fa esperienza tutti i giorni. Quando abbiamo gli incentivi giusti ci impegniamo molto di più. Anche sotto questo profilo, il licenziamento una tantum dei nullafacenti proposto da Pietro Ichino, risolve il problema di breve periodo, ma non quello strutturale di lungo periodo. E anche qui c’è un terzo tabù fondamentale da scardinare: quello per cui nel settore pubblico le retribuzioni debbano dipendere solo dall’anzianità di servizio. Ad esempio, nel sistema universitario, sarebbe più che auspicabile il licenziamento di qualche professore ordinario nullafacente in modo da lasciare spazio a qualche giovane precario oggi più produttivo. Ma se non cambiamo la struttura di incentivi (ossia non utilizziamo la retribuzione per premiare l’impegno) nulla esclude che il giovane precario, una volta divenuto professore, smetta di impegnarsi diventando nullafacente tanto quanto il suo predecessore.
Sappiamo che gli incentivi monetari non sono la soluzione a tutti i problemi e vanno usati con attenzione, ma partendo da una situazione di totale assenza, c’è sicuramente ampio spazio per una loro introduzione finalizzata a far sì che qualcuno degli attuali nullafacenti si metta a fare qualcosa. Ciò è importante perché Pietro Ichino sembra trascurare i costi dell’assistenza sociale da offrire ai nullafacenti licenziati. Per quanto possibile, quindi sarebbe opportuno incentivarli a fare qualcosa di utile, fatto salva l’opzione del licenziamento nei casi irrimediabili.
Quindi, prima ancora della possibilità di licenziare, il settore pubblico ha bisogno a tutti i livelli, e soprattutto a quelli alti, di meccanismi nuovi di selezione del personale, di promozione e di determinazione delle retribuzioni.

Un ultimo commento sul ricorso a organi esterni di valutazione. Non mi pare una soluzione auspicabile, se non in via del tutto transitoria. Oltre a essere estremamente macchinoso lascia aperto il problema di “chi controllerà i controllori”: cosa garantisce che l’organo indipendente di valutazione (anch’esso composto da esseri umani) abbia gli incentivi giusti e non diventi preda del sistema? Ben venga nella transizione, ma a regime, affinché il problema non si ripresenti in futuro, bisogna identificare meccanismi automatici che disciplinino la pubblica amministrazione a tutti i livelli così come il mercato disciplina le aziende private. Ad esempio nel caso delle università, l’esperienza inglese della allocazione dei fondi di ricerca basata sul Research Assessment Exercise ha creato un meccanismo automatico che ha migliorato enormemente le cose, generando gli incentivi giusti per assunzioni, aumenti salariali, promozioni e licenziamenti.

Da sempre le nomine ai vertici delle amministrazioni hanno dato adito a polemiche, tanto da minare la credibilità professionale del selezionato e della stessa istituzione da lui rappresentata, con innegabili effetti sull’esercizio del potere manageriale necessario per poter governare efficacemente una organizzazione complessa e il sistema degli interessi rappresentati dagli stakeholder a essa collegati.
Il riferimento principale non è alle nomine ai vertici dei principali enti di livello nazionale, sulle quali si concentra più facilmente il controllo sociale dell’opinione pubblica. Piuttosto, ci si riferisce alla miriade di altre nomine ai vertici di organizzazioni pubbliche di minore evidenza, nazionali, regionali e locali. Storie di intrecci di interessi localistici, di conflitti di interesse e di incompatibilità tecnicamente evidenti. Storie coperte spesso dalla complicità degli stessi attori locali, che emergono all’attenzione dell’opinione pubblica troppo tardi, solo quando scatta l’azione della magistratura.
L’ombra che più frequentemente ricade sui vertici e sui manager nominati è quella di essere stati valutati per “appartenenza” partitica” (il che non sarebbe di per sé negativo), ma ancora peggio, per frequentazione di ambiti ristretti legati alle segreterie o per pressioni di lobby locali. Il rischio, di conseguenza, sarebbe – oltre la precarietà del mandato – l’eccessivo stato di soggezione del manager nei confronti di poteri e interessi non sempre trasparenti e non sempre legittimi, ogniqualvolta debba prendere decisioni cruciali per la vita dell’ente e per gli interessi della collettività.
Nulla da eccepire sul fatto che per la copertura di posizioni di vertice così delicate e cruciali per il successo di un programma di governo, sia lecito adottare da parte degli organi politici il principio dell’”intuitus personae”; deprecabili invece quelle situazioni in cui l’attuazione di tale principio viene delegato e trasferito – senza controllo alcuno – a un indefinito e politicamente non responsabile entourage partitico.

La “credibilità professionale” delle persone nominate ai vertici di enti e istituzioni dovrebbe rappresentare, a detta di molti, un “must” per il buon governo della “macchina pubblica”, un requisito fondamentale, una manifestazione etico-valoriale. I procedimenti e le condizioni tecniche per il successo di tali nomine non possono più essere ricercati nell’alveo di schemi culturali vetusti e avulsi dalla evoluzione del contesto (regolamenti, titoli, commissioni, eccetera). Essi rischiano di “vestire” di un inutile formalismo i processi decisionali, coprendo ampi spazi di discrezionalità utilizzabile senza alcuna affidabilità tecnico-metodologica. Percorsi alternativi, tecnicamente più affidabili, possono derivare dalle esperienze di altri contesti non pubblici e dagli apporti di altri ambiti disciplinari e professionali. “Ben venga qualsiasi iniziativa che uniformi la terminologia giuridica a quella economica e delle scienze dell’organizzazione, e consenta di sperimentare un confronto interdisciplinare“. Forse riusciremmo a combinare il principio dell’”intuitus personae”, con soluzioni tecniche che comunque garantiscano – con sufficiente oggettività e documentabilità metodologica – adeguati livelli di aderenza del profilo del candidato al ruolo da ricoprire. Occorre passare da una “scelta casuale” e/o di convenienza, a una “selezione professionale”, che non è garantita da “bramini” e “kshatriya” riuniti in commissione, ma va gestita dai professionisti della selezione, e sostenuta da una rosa di candidature maggiormente qualificate.

Per iniziare, sarebbe opportuno una univoca e migliore identificazione della responsabilità di colui che si fa carico di avviare la procedura di selezione e assumersi la responsabilità della scelta e della nomina del candidato ritenuto più appropriato. Tale responsabilità la collocheremmo in capo alla posizione “immediatamente sovraordinata” al ruolo da coprire, ed eviteremmo accuratamente meccanismi di deresponsabilizzazione, quali pareri di commissioni di esperti, decisioni collegiali, eccetera. Ciò rafforzerebbe enormemente la possibilità successiva di “agire” meccanismi sanzionatori di tipo gerarchico. In tutti i casi, piena pubblicità dei curriculum e degli esiti della selezione, almeno per i prescelti.
Sul piano procedimentale, proviamo ora a posizionare alcune ipotesi di azione alternative rispetto alle criticità dei sistemi attuali :

Si sottolinea che “profilo di competenza”, “colloqui di valutazione” e “pesatura” sono termini tecnici che fanno riferimento a prassi metodologicamente strutturate nel settore.

Una diffusa utilizzazione dei servizi specialistici e certificati di società di head hunting, rappresenterebbe in questo momento una opportunità per il mondo pubblico di fruire di un bacino molto più ampio di competenze manageriali – le quali altrimenti non avrebbero l’opportunità e l’interesse di avvicinarsi ad esso – e più centrate sulle capacità strategiche, manageriali e valoriali di conduzione di organizzazioni pubbliche complesse. Nel contempo, valorizzerebbe, le migliori candidature provenienti dalla stessa dirigenza pubblica, considerato che sul piano delle competenze e conoscenze di contesto, esse potrebbero vantare elementi di valutazione superiori alle candidature provenienti dal mondo privato. Tutto ciò non mortificherebbe affatto la discrezionalità del potere politico nella assegnazione degli incarichi, ma al contrario contribuirebbe a valorizzare la scelta di propri candidati laddove i realmente rispondano ai necessari requisiti di competenza e responsabilità, scoraggiando la eccessiva pressione di aspiranti non qualificati che pensano di far valere la propria fedeltà partitica.

Occorrerà tuttavia disciplinare meglio il mercato per mantenere intatto il contributo di “indipendenza” che tali società di servizi professionali devono fornire in un processo selettivo molto delicato, attraverso alcune chiare regole e il controllo di una Autorità: un albo specifico sia per le società che per i professionisti che vi operano, reso pubblico a tutte le amministrazioni; dei costi parametrizzati e convenzionati a livello nazionale; un obbligo di utilizzo a rotazione; requisiti societari stringenti che dimostrino continuità di referenze con il mercato privato, che non lavorino esclusivamente con le Pa, che non operino né direttamente né indirettamente in altri settori professionali limitrofi (comunicazione, tecnologie, consulenza direzionale, revisione, formazione, eccetera), con preventiva autorizzazione dei cambiamenti di assetto proprietario per evitare operazioni sospette di concentrazione, e/o snaturamento del nucleo professionale.