Più pubblica o più privata?

Di pubblica amministrazione si è tornati a parlare. E questo è un bene, dal momento che gli ultimi cinque anni hanno visto un po’ l’eclissi del tema (ai Giannini, Cassese e Bassanini sono succeduti i Mazzella e i Baccini che certo non hanno lasciato tracce significative nell’opinione pubblica).
E tuttavia i modi in cui se ne è tornati a parlare sono deludenti, non solo per il merito delle proposte avanzate, quanto soprattutto per il fatto che sembrano ignorare, forse volutamente, il dibattito scientifico sviluppato a livello internazionale e tutto sommato anche l’esperienza italiana. Si può pensare tutto il male possibile del New Public Management e del dibattito sulla governance, per non parlare delle iniziative dell’Oecd. Ma, almeno, bisognerebbe tenere conto della direzione in cui sta andando la riflessione.

L’inefficienza non è generalizzata

Un primo esempio, ampliando le riflessioni già avanzate dal gruppo di lavoro Sisper, riguarda la questione dell’efficienza della Pa. Siamo sicuri che essa sia così bassa in modo generalizzato? Molti dati sembrano suggerire il contrario. L’esempio dell’indagine Pisa è da questo punto di vista eclatante: i livelli di apprendimento degli studenti italiani sono sì bassi, ma sono soprattutto estremamente differenziati tra un Centro e un Nord nei quali appaiono assolutamente in linea con le medie europee, e un Sud in cui sono molto al di sotto. Poiché il rapporto di lavoro degli insegnanti, il loro sistema di incentivi, le garanzie di cui godono, sono uniformi a livello nazionale sorge il sospetto che le strategie di riforma proposte da Pietro Ichino , e forse anche da Tito Boeri e Giuseppe Pisauro (ma qui il discorso sarebbe più lungo) siano inadeguate, proprio perché non tengono conto dei fattori che quei dislivelli generano. E lo stesso vale per l’università (si vedano i dati sulla valutazione studentesca o la analisi dell’employability fatta da Alma Laurea), per la sanità (dove la valutazione è sistematicamente più alta tra gli utenti che nella cittadinanza), per moltissimi servizi locali. E si potrebbe continuare con molti altri esempi.
Ciò non significa che non siano possibili recuperi di produttività, sarebbe demenziale affermarlo. E nemmeno che essi non potrebbero avere benefici effetti sulla spesa pubblica, ma le soluzioni proposte non sembrano in grado nemmeno di scalfire il problema.

La domanda da porsi

In realtà, la domanda che bisognerebbe porsi è la seguente: le pubbliche amministrazioni “non funzionano” perché a esse si applicano regole diverse da quelle con cui operano le organizzazioni private, oppure perché la sostanziale differenza delle missioni e dei contesti richiederebbe regole ancora più differenti? Come tutte le buone domande, non ha una risposta né semplice né ovvia, tanto è vero che grandissimi studiosi – per tutti: Sabino Cassese – hanno anche recentemente sostenuto che l’applicazione dei principi di totale flessibilità al rapporto di lavoro dei manager pubblici configge con l’imparzialità e il buon andamento previsti dalla Costituzione.
E tuttavia la strada seguita negli anni “di Bassanini” in Italia, e in buona parte dei paesi occidentali almeno a partire dal 1980, è andata nella direzione opposta, nel tentativo di uniformare le regole tra settore pubblico e settore privato, per quanto attiene al rapporto di lavoro e al funzionamento dell’organizzazione. Così ad esempio la non indipendenza degli organi di controllo interno, lamentata da Ichino e Paderni, non è una mancata attuazione del decreto 286/1999, ma costituisce un obiettivo esplicitamente perseguito, proprio per riportare l’attività di analisi della performance, il controllo di gestione e la valutazione dei dirigenti, al loro significato “normale” in tutte le organizzazioni “normali”: quello di essere strumenti nelle mani dei dirigenti per lo svolgimento delle loro normali attività. Il tutto basato sull’osservazione, abbastanza naturale dopo Tangentopoli, che più di cento anni di controlli esterni indipendenti non sembravano essere stati particolarmente efficaci né nell’impedire fenomeni degenerativi, né nell’assicurare un’efficienza media accettabile. E che, se il settore privato è più efficiente di quello pubblico, forse ciò avviene anche perché le regole sulla base delle quali esso funziona sono più adeguate.

Condizioni necessarie

Ovviamente questa scuola di pensiero, dominante in tutti i paesi sviluppati, ritiene che la rimozione dei vincoli (la contrattualizzazione dei dipendenti, l’omogeneizzazione dell’orario di lavoro, l’abolizione dei controlli esterni, l’uso generalizzato degli strumenti del diritto privato, la separazione organizzativa tra attività di indirizzo e attività di gestione, la piena assimilazione delle modalità di nomina dei vertici amministrativi a quelle dei top manager privati, eccetera) non è condizione sufficiente per il miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia. Se politici, funzionari e clienti sono d’accordo nel non spingere in questa direzione, c’è ben poco che si possa fare per legge. Tuttavia, chi scrive riteneva allora e continua a ritenere, con il conforto di qualche osservazione empirica, che era ed è l’impostazione corretta, e che abbia consentito, nei molti luoghi delle pubbliche amministrazioni italiane dove c’erano la volontà e le risorse per farlo, di migliorare significativamente efficienza ed efficacia dei servizi, soprattutto attraverso la migliore trasparenza delle responsabilità per successi e fallimenti. In altre parole, si trattava di condizioni necessarie per consentire il dispiegamento delle potenzialità presenti nei sistemi.
Altro discorso ovviamente è se questo disegno sia stato perseguito con la necessaria coerenza, se siano state messe in campo le azioni necessarie per intervenire nei punti di crisi, se le persone preposte a tutti i livelli siano state all’altezza delle nuove responsabilità attribuite, eccetera.
Però in quegli anni abbiamo imparato due cose: che non esiste “la pubblica amministrazione”, ma tanti diversi servizi pubblici con diverse esigenze e condizioni di contesto, e che i principi prevalenti a livello internazionale sono applicabili anche in Italia. Dispiace un po’ che tali fondamentali insegnamenti corrano il rischio di andare perduti.