Approvata definitivamente la legge delega sul federalismo fiscale, resta ora la partita della sua attuazione. Ed è tutta da giocare perché i principi contenuti nella delega sono molto generali e possono dar luogo a esiti assai differenziati. Come correttamente ci ricorda il ministero dell’Economia, la completa riscrittura della struttura della spesa e delle entrate pubbliche auspicata dalla legge manca ancora sia dei supporti fondamentali di conoscenza sia delle scelte politiche che ne caratterizzeranno il mix finale fra autonomia e solidarietà nazionale.
Lapprovazione definitiva della legge delega sul federalismo è stata accolta dallesultanza della Lega in Parlamento (una giornata storica). Molto più cauta la reazione della stampa: che cosa succederà adesso? È impossibile al momento prevederlo: i principi contenuti nella delega sono molto generali e possono dar luogo a esiti molto differenziati. Come più volte è stato sottolineato anche in questo sito,lesame dei possibili effetti della delega manca poi di un supporto cruciale: lanalisi quantitativa delle poste in gioco.
Per capire quanto la partita del federalismo sia ancora tutta da giocare, è interessante leggere la sintetica analisi proposta dalla Ruef Relazione unificata sulleconomia e la finanza pubblica alle pagine 160-162, di cui riportiamo alcuni stralci (in corsivo), con alcune sottolineature (in grassetto).
UNA PREMESSA
La Ruef premette che Il processo di quantificazione finanziaria degli aspetti connessi allattuazione del federalismo fiscale, in relazione al testo del disegno di legge delega ( ) si presenta come unoperazione oggettivamente molto complessa e ciò anche in considerazione dellincertezza del relativo quadro di riferimento. Ne deriva che non è possibile determinare ex ante le conseguenze finanziarie dellintero processo, a causa dellelevato numero di variabili che dovranno essere definite in sede di redazione dei decreti legislativi di attuazione.
CLASSIFICAZIONE E DEFINIZIONE DELLE FUNZIONI DELLE REGIONI E DEGLI ENTI LOCALI
Un primo problema riguarda la definizione e la classificazione delle funzioni delle regioni e degli enti locali. La delega sul federalismo prevede infatti che mentre per i livelli essenziali delle prestazioni (Lep) erogate dalle regioni (e che interessano campi rilevanti quali la sanità, listruzione e lassistenza) e per le funzioni fondamentali degli enti locali deve essere previsto il finanziamento integrale del fabbisogno standard, per le altre funzioni regionali e degli enti locali il finanziamento deve avvenire principalmente con entrate proprie, assistite da un fondo di perequazione che elimina solo in parte le differenze fra le capacità fiscali dei diversi territori. In altre parole, per Lep e funzioni fondamentali si cerca di assicurare, attraverso un finanziamento adeguato e una perequazione delle risorse che tiene conto delle diversità nei bisogni, una certa omogeneità di offerta sul territorio nazionale, per le altre funzioni invece gli spazi di autonomia e differenziazione sono molto più ampi.
Ma la Ruef ci ricorda che:Non risultano agevolmente individuabili le specifiche attività amministrative da ricondurre alle funzioni di competenza delle regioni e degli enti locali, né è chiaro quali attività amministrative siano da ricondurre ai livelli essenziali delle prestazioni per le regioni e quali alle funzioni fondamentali per gli enti locali.
Più in particolare, secondo la Ruef, lindividuazione dei Lep è una scelta di definizione degli standard minimi di servizio che, oltre agli aspetti tecnici, potrà riflettere anche più ampi obiettivi di politica economica. Tale valutazione non potrà che aver luogo in sede di confronto tra i rappresentanti dei livelli istituzionali interessati allattuazione del federalismo fiscale.
Per ora quindi se ne sa poco o nulla. La delega non detta nessun principio per la definizione di tali livelli, in quanto essi non saranno oggetto di un decreto attuativo ma dovranno essere definiti con legge dello Stato. Lunica cosa che il Mef sembra dare per acquisita è che si tratta di standard minimi: lo slittamento semantico, da livelli essenziali a livelli minimi, non può infatti essere casuale, dopo un dibattito che dura orami da un decennio sulle diverse implicazioni, in termini di riconoscimento dei diritti di cittadinanza, delluna o dellaltra definizione.
CLASSIFICAZIONE E QUANTIFICAZIONE DEI TRASFERIMENTI ERARIALI
La delega prevede la soppressione dei trasferimenti erariali esistenti e la loro sostituzione con compartecipazioni o tributi propri. Poiché però i trasferimenti attuali servono per finanziare tipologie di spesa diverse che, come si è detto, con lattuazione del federalismo fiscale saranno assistite da garanzie di copertura finanziaria differenziate, occorre una puntuale identificazione delle finalità per le quali tali trasferimenti sono attualmente erogati e delle loro fonti di finanziamento. Si tratta di unoperazione che dovrà realizzarsi in un contesto caratterizzato da una serie di finanziamenti senza vincolo di destinazione o destinati ad interventi molto specifici nei singoli territori, rendendo così impegnativo ricondurre i medesimi trasferimenti ad una delle tre tipologie (Lep, non Lep e interventi speciali) previste dal disegno di legge.
SUPERAMENTO DEL CRITERIO DELLA SPESA STORICA A FAVORE DEI COSTI STANDARD
La delega richiede che la quantificazione dei fabbisogni di spesa per i Lep e per le funzioni fondamentali avvenga con riferimento ai costi standard per la loro erogazione. Per valutare tali costi è indispensabile conoscere, quantomeno, la spesa storica per ciascuna funzione. Le informazioni finanziarie di base dovrebbero essere rilevate dai bilanci dei diversi soggetti istituzionali. A questo proposito, però, la Ruef ci ricorda che i bilanci regionali risultano fortemente disomogenei e scarsamente confrontabili, mentre i bilanci degli enti locali sono classificati secondo uno schema omogeneo e sono oggetto di rilevazione da parte del ministero dellInterno. Anche per questi ultimi, in ogni caso, si rileva una certa disomogeneità delle metodologie contabili adottate, per ciò che, in particolare, attiene lapplicazione della classificazione funzionale e il diversificato ricorso alle esternalizzazioni dei servizi.
I COSTI DEI SERVIZI ESTERNALIZZATI
La delega prevede infatti che, ai fini della determinazione del fabbisogno finanziario, si tenga conto della spesa relativa a servizi esternalizzati, o svolti in forma associata, per la rilevante incidenza che tale fenomeno ha presso gli enti territoriali. Un elemento di criticità deriva dal fatto che non sono disponibili bilanci consolidati degli enti locali e delle loro società ed aziende partecipate, per cui non risulta possibile definire con precisione il livello di spesa pubblica degli enti territoriali. Inoltre, nei casi in cui gli enti hanno esternalizzato anche le fonti di finanziamento, i bilanci sono ancor meno rappresentativi delle attività svolte a livello locale.
Insomma, come correttamente ci ricorda il Mef, la completa riscrittura della struttura della spesa e delle entrate pubbliche auspicata dalla delega sul federalismo manca ancora sia dei supporti fondamentali di conoscenza sia delle scelte politiche che ne caratterizzeranno il mix finale fra autonomia e solidarietà nazionale.
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Ha conseguito l’M.Phil in Economics alla Cambridge University (UK). È dottore di ricerca in Economia Politica presso l’Università di Bologna; è docente di Scienza delle Finanze e Direttore del Dipartimento di Economia Politica presso l’Università di Modena e Reggio Emilia. Ha collaborato e collabora con istituzioni pubbliche e centri di ricerca. In particolare, nel periodo 1989-1999 ha partecipato a gruppi di lavoro e commissioni istituite presso il Ministero delle Finanze e, nel 2006, ha presieduto la Commissione sulla tassazione dei redditi di capitale e finanziari diversi, istituita presso il Ministero dell’Economia. È membro fondatore del CAPP – Centro di Analisi delle Politiche Pubbliche presso il Dipartimento di Economia Politica dell’Università di Modena e Reggio Emilia. Dal dicembre 2006 al luglio 2008 ha fatto parte del Comitato di gestione dell’Agenzia delle entrate. È stata Viceministro del Lavoro e delle Politiche sociali sotto il governo Letta. Attualmente è Sottosegretario al ministero dell'Economia. Redattore de lavoce.info.
Giacomo Dorigo
A me sembra che questo tipo di riforma così complicata deprivi il federalismo di uno dei suoi vantaggi principali: l’aumento di accountability. Capisco che un paese di 60 milioni di abitanti sia un fenomeno complesso e i suoi problemi non si possano risolvere in maniera semplicistica. Tuttavia non sarebbe stato più trasparente (e quindi più efficace) ancor prima che più semplice stabilire: queste sono le funzioni delle regioni, d’ora in poi le istituzioni regionali che andrete ad eleggere si occuperanno di raccogliere tributi sufficienti per svolgere le loro funzioni e di perseguire chi tali tributi non paghi. Se il problema era che così le regioni del sud sarebbero state troppo svantaggiate non sarebbe stato più semplice creare un fondo comune il cui ammontare e la sua redistribuzione sarebbero state decise annualmente dal senato federale senza intervento del Governo dello Stato centrale o della Camera? Stato centrale che a sua volta avrebbe avuto funzioni proprie e ben definite finanziate autonomamente in base alle decisioni prese dalle relative istituzioni.
Riccardo Colombo
L’articolo ricorda, molto opportunamente, come sia necessario dare concretezza ad un provvedimento, ancora troppo vago. A questo riguardo ritengo che sia necessario riflettere sull’adeguatezza degli strumenti oggi disponibili nella Pubblica Amministrazione per rispondere alle finalità del federalismo fiscale. Mi limito di indicare due criticità di rilievo: a) la contabilità pubblica ( o finanziaria) è totalmente inadeguata ai fini di una corretta determinazione dei costi standard, non permette di effettuare confronti omogenei tra enti ( non è vero che ciò è possibile per gli enti locali) e non fornisce una rendicontazione della componente patrimoniale delle attività. Occorre proporre, al più presto, l’abbandono della contabilità finanziaria e il passaggio alla contabilità economica, generale ed analitica; b) i sistemi di programmazione e di controllo sono basati su un ciclo di pianificazione ( relazione previsionale, bilancio di previsione e peg) che non si chiude mai con i consuntivi non permettendo di effettuare un’analisi di confronto tra obiettivi e risultati. Occorre introdurre un sistema moderno di budgeting.
lucia imparato
Con la riforma dell’art.119 della costituzione già dal 2001 sono state introdotte le entrate fiscali a favore di regioni e comuni. Oggi ci ritroviamo con una tripla imposizione fiscale, sia sui salari che sulle bollette, quando nei veri stati federalisti si evita che ciò accada. Nel nuovo testo federale non si capisce quale organismo effettuerà i controlli sulla spesa pubblica, a livello nazionale, regionale e locale. Appare evidente che ad ogni fine anno, quando i deboli organismi di controllo faranno i conti, qualcuno scoprirà buchi di bilancio di svariati miliardi a tutti i livelli, come già adesso accade. Questa nazione ha bisogno di validi organismi di controllo della spesa, nonché di controllo dei settori propensi all’evasione fiscale, altrimenti con salari e stipendi di adesso passeremo dalla terza settimana, alla prima settimana!
mari
Riempire di contenuti e numeri la legge delega non sarà un compito facile se non si vuole perdere di vista l’equità e la solidarietà nazionale. Il meridione continua a camminare con grande difficoltà e le condizioni economiche dei sistemi sanitari regionali che stanno emergendo non consentono di iniziare tutti dallo stesso punto di partenza. Il passaggio dal costo storico al costo standard potrebbe essere una buona occasione per quelle regioni che già hanno un sistema sanitario che dà risposte è efficiente e mantiene i conti in ordine, ma per quelle regioni che fino ad oggi hanno fatto della sanità solo clientele e affari a danno degli utenti (condannati due volte ad emigrare anche per le più banali malattie e a pagare addizionali massime da moltissimo) , sarà un uteriore mannaia. l’equità di trattamento e i diritti costituzionali da garantire al cittadino di Milano ed a quello di Trapani saranno gli stessi? Quanto conta il contesto regionale in cui ci si troverà? In fondo la responsabilità che il cittadino ha è "solo" quella del voto, ma se il sistema elettorare non viene modificato non si potrà mai difendere e sarà condannato a sopportare inetti di destra e di sinistra.