OLTRE LA MANOVRA

Nelle ultime settimane l’attenzione dei mercati internazionali (e l’ansia dell’opinione pubblica italiana) si è focalizzata sul varo della manovra finanziaria del luglio 2011 (Dl 98 del 6 luglio 2011, poi emendato dal Senato e rapidamente approvato dalla Camera). La manovra finanziaria, per quanto complessivamente adeguata nel raggiungimento dell’obiettivo del pareggio di bilancio nel 2014, è stata giudicata insufficiente da almeno due punti di vista. In primo luogo, la manovra – si è detto – rinvia la parte più consistente dell’aggiustamento fiscale al 2013-14, spostando dunque l’onere di sostenerne l’impopolarità politica sul governo che uscirà dalle elezioni 2013 e non su quello in carica. In un momento di grave instabilità finanziaria in Europa, il rinvio non è stato gradito dai mercati e ha certamente contribuito all’aumento del differenziale di rendimento tra Btp e Bund. In secondo luogo, è stato osservato che il miglioramento del deficit prefigurato è basato soprattutto su aumenti di entrate, il che – si dice – dà alla manovra un carattere recessivo.
Se e quanto una manovra basata sulle entrate sia più o meno recessiva di una basata sulle spese è un tema controverso (in realtà, dipende: sarebbe più recessiva la reintroduzione dell’Ici sulla prima casa o una riduzione degli stipendi degli insegnanti?). Rimane però che la manovra del luglio 2011 è solo una parte della strategia complessiva del governo per la riduzione del deficit pubblico dell’Italia. È dunque opportuno valutarne le caratteristiche nel quadro più ampio della politica di bilancio seguita dal governo e dal suo ministro dell’Economia finora. È quello che facciamo qui usando una semplice tabella riassuntiva.

LA POLITICA DI BILANCIO DAL 2008 A OGGI

 La tabella presenta i risultati di riduzione del deficit rispetto al suo “andamento tendenziale” – quello che verrebbe fuori a legislazione vigente senza interventi ulteriori – ottenuti dal governo nel corso della XVI legislatura (iniziata nell’aprile 2008). I dati sono quelli ufficiali ricavati dalle relazioni tecniche ai vari provvedimenti e sono distinti in maggiori entrate e minori spese. Le maggiori entrate e minori spese sono “nette” perché, nell’ambito dei vari provvedimenti, a fianco delle misure di riduzione delle spese ve ne sono altre che ne implicano aumenti. La stessa considerazione – cambiata di segno – vale per le entrate. Ovviamente, se la manovra vuole ridurre il deficit, i tagli alle spese saranno maggiori degli incrementi di spesa così come gli aumenti delle imposte saranno maggiori degli sgravi. Bisogna anche ricordare che non tutti gli interventi legislativi elencati nella tabella hanno avuto l’obiettivo di ridurre il deficit: oltre a quello appena approvato, hanno avuto questa finalità soltanto i decreti legge presentati alla fine della primavera del 2008 e del 2010. In sintesi, in tre anni sono stati approvati dodici provvedimenti, di cui tre con effetti di riduzione del disavanzo e nove a saldo zero.
La tabella è divisa in tre parti. Nella prima sono riportate le minori spese e le maggiori entrate nette implicate dagli undici provvedimenti adottati dal governo tra giugno 2008 e giugno 2011. Come si vede, queste misure hanno portato, almeno sulla carta, a una riduzione del disavanzo per più di 110 miliardi di euro sul periodo 2010-13, due terzi dei quali (il 65 per cento circa) derivanti da minori spese nette e un terzo (il 35 per cento circa) derivanti da maggiori entrate nette. (1)
Nella seconda parte della tabella sono riportati i dati della manovra di luglio 2011, relativa al periodo 2011-14 (consideriamo i dati ufficiali, per un’analisi più approfondita si rinvia all’articolo di Tito Boeri. I dati sono esposti nell’ipotesi che valga la clausola di salvaguardia introdotta dal governo: se entro il settembre 2013 non si realizzerà la delega fiscale, che dovrebbe dar luogo a un mix di nuove imposte e tagli di spese, ci sarà un taglio automatico delle agevolazioni fiscali in essere nel 2013 e 2014 (quindi un incremento di imposte). Sotto queste ipotesi, la manovra porterebbe a un taglio netto delle spese di 19 miliardi circa e a maggiori entrate nette per 29 miliardi, per un aggiustamento complessivo del disavanzo pari a 48 miliardi di euro, proveniente dunque per il 60 per cento da aumenti di entrata. Nella manovra, la quota dell’aggiustamento totale realizzata nel 2013-14 è di circa il 90 per cento. Dalla combinazione di questi due dati deriva la percezione di insufficienza della manovra enfatizzata nel dibattito pubblico. (2)
Nell’ultima parte della tabella, l’effetto della manovra di luglio 2011 è sommato a quello dei provvedimenti precedenti. Emerge un quadro diverso da quello descritto nel dibattito pubblico di queste settimane. La riduzione del deficit operata dalle varie manovre e provvedimenti negli ultimi tre anni è superiore a 190 miliardi di euro, poco più del 12 per cento del Pil 2010 (1.547 miliardi di euro). Nell’insieme, la riduzione del disavanzo deriva da maggiori entrate per 90 miliardi e da tagli alle spese per 102 miliardi. La proporzione dell’aggiustamento proveniente dalle entrate è pari a al 47 per cento del totale.

DUE IMPLICAZIONI

 Dall’ultima parte della tabella si ricavano due implicazioni principali. La prima riguarda il contributo delle entrate alla riduzione del deficit. Una percentuale di aggiustamento proveniente dalle entrate pari al 47 per cento è certo un numero rispettabilmente elevato per essere stato realizzato da un governo e da un ministro dell’Economia che si è sempre fatto vanto di “non mettere le mani nelle tasche degli italiani”. Naturalmente si tratta di dati ufficiali: una discreta parte delle maggiori entrate è attribuita nelle relazioni tecniche al contrasto dell’evasione. Una voce sempre presente nelle manovre degli ultimi decenni (di tutti i governi) ma molto difficile da valutare a consuntivo. D’altro canto, anche quelle dei tagli di spesa (nell’insieme di dimensioni molto ampie) sono stime ex ante e qualche dubbio si può nutrire su quale ne sia stato il grado effettivo di realizzazione. Prendendo comunque per buone le stime ufficiali, il contributo delle entrate si rivela molto inferiore al 60 per cento che si ottiene concentrando l’attenzione solo su questa manovra. Anche dal governo Berlusconi la riduzione del deficit è stata realizzata con un mix di maggiori entrate e minori spese. Come forse è plausibile che sia.
La seconda conclusione riguarda la distribuzione temporale dell’aggiustamento. Quando si guarda al complesso degli interventi emerge che nel 2013-2014 è stato concentrato il 50 per cento dell’aggiustamento, non il 90 che viene fuori guardando solo alla manovra di luglio 2011. Cinquanta non è un numero troppo lontano dal 40 per cento corrispondente a un aggiustamento equamente distribuito in ognuno dei cinque anni considerati. Da questo punto di vista, gli anni che mancano all’appello, quelli in cui l’aggiustamento è stato relativamente basso, sono due: il 2010 e il 2012. Difficile giudicare il 2010, caratterizzato da una flebile ripresa economica e da generali richieste di politiche fiscali di sostegno dell’economia. Il mancato – o perlomeno debole – aggiustamento del 2012, specie se confrontato con lo sforzo del 2011, è un figlio davvero poco legittimo delle divisioni nella coalizione governativa e dei contrasti su fantasiose riduzioni della pressione fiscale nel Consiglio dei ministri.
Nel dibattito pubblico si è concentrata in modo ingiustificato l’attenzione solo sulla manovra di luglio 2011 dimenticando gli effetti di trascinamento dei vari interventi di finanza pubblica operati in precedenza. Ciò ha portato a dare un quadro parziale e un po’ distorto della strategia complessiva anti-deficit del governo. Una valutazione complessiva dei dati indica che, dal 2008 in poi, le entrate hanno giocato un ruolo importante ma inferiore al 50 per cento nelle politiche di bilancio dell’Italia. L’esame dei dati indica inoltre che più che di rinvio della manovra al 2013-14 si dovrebbe parlare di alleggerimento ingiustificato sul 2012. Parte della colpa della mancata accuratezza nel dibattito pubblico sull’efficacia della politica fiscale ce l’ha anche il governo stesso che, procedendo in materia di finanza pubblica con una combinazione di interventi programmati ed estemporanei, ha certamente ridotto la trasparenza del suo operato e contribuito a far perdere di vista il quadro di insieme.

(1) Per un’analisi dettagliata della politica di bilancio 2008-2010, si rinvia a G. Pisauro, “I conti pubblici: un faticoso rientro” in La finanza pubblica italiana. Rapporto 2011 (a cura di M. C. Guerra e A. Zanardi), Il Mulino 2011.
(2) Lo hanno fatto in modo particolarmente efficace Roberto Perotti e Luigi Zingales nei loro interventi sul Sole 24 Ore.