Il malfunzionamento della macchina giudiziaria dipende anche da ragioni organizzative e gestionali. E se la magistratura è un ordine autonomo e indipendente, per funzionare ha bisogno di risorse, personale e fondi che arrivano invece dal mistero di Giustizia. La soluzione è affidare l’organizzazione giudiziaria a un’Agenzia ad hoc sotto la vigilanza del ministro. Come già accade negli Stati Uniti e nel Nord Europa. Avrebbe il vantaggio di essere diffusa sul territorio, imparziale rispetto agli uffici giudiziari e con una struttura amministrativa professionale dedicata.
Della giustizia italiana, dei suoi mali e dei costi di transazione che impongono al sistema Italia si parla spesso. Le riforme sinora proposte, tuttavia, vertono quasi esclusivamente sugli aspetti normativi e procedurali. Il malfunzionamento della macchina giudiziaria dipende però anche da ragioni organizzative e gestionali. Con un differente assetto organizzativo le risorse investite sulla giustizia – certo insufficienti – potrebbero forse essere impiegate molto meglio.
Con il decreto legislativo 240/2006 si è tentata una riforma organizzativa: riforma timida, e in larga parte abortita, in quanto non è stata capace di aggredire alcuni dei problemi che affliggono lorganizzazione giudiziaria, quali il rapporto tra magistratura e ministero della Giustizia, e l’assetto territoriale dellorganizzazione giudiziaria.
Come si può, dunque, razionalizzare il settore dell’organizzazione giudiziaria, assicurando al tempo stesso lindipendenza della magistratura, l’efficienza e sostenibilità economica del sistema giustizia e il rispetto dei limiti imposti dalla Costituzione?
LORGANIZZAZIONE GIUDIZIARIA IN ITALIA
La Costituzione repubblicana, all’articolo 104, definisce la magistratura come ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere. Al tempo stesso, tuttavia, pone “lorganizzazione giudiziaria”, cioè il complesso dei servizi di supporto alla giurisdizione (risorse umane, finanziarie e logistica dei tribunali ordinari e delle procure) sotto il controllo del ministro della Giustizia, che vi provvede attraverso il dipartimento dellOrganizzazione giudiziaria (Dog) del suo ministero. (1)
Di qui unevidente contraddizione: un ordine autonomo ed indipendente ma che, per funzionare, ha bisogno di risorse, personale e fondi che sono nella disponibilità e sotto il controllo del potere esecutivo. (2)
Forse sarebbe più ovvio conferire il controllo sull’organizzazione giudiziaria all’organo di autogoverno della magistratura, in modo da non creare sovrapposizioni tra potere esecutivo e giudiziario, ma questa via non è percorribile, visto il chiaro dettato costituzionale con gli articoli 105 e 110. (3)
Il controllo della magistratura sull’organizzazione è stato pertanto realizzato in modo informale, attribuendole direttamente le leve di comando all’interno del ministero della Giustizia: di norma sono magistrati tutti i capi dipartimento, la gran parte dei direttori generali, moltissimi dirigenti di seconda fascia; spesso anche i vertici politici. (4)
Tale assetto ha però il grave inconveniente di distogliere un gran numero di magistrati dal loro lavoro principale, lesercizio della giurisdizione, per reimpiegarli in ruoli manageriali per i quali occorre una formazione ed una cultura ben diversa da quella giuridico-formale.
PER UN’AGENZIA DELLORGANIZZAZIONE GIUDIZIARIA
Nel 1968 il presidente della Corte suprema degli Stati Uniti, Warren Burger, sostenne la necessità che i magistrati si focalizzassero sulla giurisdizione e lasciassero lamministrazione a professionisti specializzati ed appositamente formati e reclutati.
Quel discorso segna la nascita (per impulso della magistratura, si badi) della disciplina nota come Court Management. Da allora, negli Usa, si tende a conferire lorganizzazione giudiziaria ad agenzie ad hoc, non ministeriali, e a togliere le responsabilità gestionali degli uffici giudiziari ai magistrati per devolverle a manager professionisti, i Court Administrators. (5)
Lesempio americano è stato seguito con successo da molti paesi del Nord-Europa. (6) Potrebbe allora essere importato anche da noi?
Ritengo di sì: lorganizzazione giudiziaria potrebbe essere separata dal ministero della Giustizia e incorporata in unAgenzia sotto la vigilanza del ministro.
La soluzione sarebbe pienamente rispettosa del dettato costituzionale, in quanto larticolo 110 della Costituzione menziona il ministro della Giustizia, ma non il ministero. E il precedente delle Agenzie fiscali, create da una costola del ministero delle Finanze, è unesperienza cui si può far riferimento.
All’Agenzia così creata andrebbero affidati: la gestione del personale, della formazione e dei rapporti sindacali, la contabilità, il procurement di beni e servizi, la logistica, i sistemi informatici e le rilevazioni statistiche. Un dirigente che si occupi del daily management potrebbe poi essere assegnato a uno o più uffici giudiziari.
Quali vantaggi offrirebbe la nuova Agenzia dellorganizzazione giudiziaria? Avrebbe le caratteristiche che mancano all’attuale organizzazione giudiziaria ministeriale:
- diffusa sul territorio anziché romano-centrica,
- ma separata dagli uffici giudiziari che deve servire, e imparziale rispetto ad essi,
- con una struttura amministrativa professionale dedicata,
- e potrebbe approfittare del quadro giuridico e contabile proprio delle Agenzie, meno rigido e più operativo rispetto a quello dei ministeri.
Consentirebbe di alleggerire il ministero della Giustizia dei suoi compiti gestionali, lasciandogli quelli di elaborazione delle politiche giudiziarie e legislative, nonché di monitoraggio e controllo, certo più consoni alla sua natura; realizzerebbe economie di scala, riconducendo a unità la gestione frammentata dei tribunali e delle procure; libererebbe risorse consentendo ai magistrati di dedicarsi esclusivamente alla giurisdizione. Essa sarebbe infine un interlocutore individuabile per tutti gli stakeholders della giustizia.
La magistratura perderebbe certamente influenza rinunciando a tutti i posti da dirigente all’interno del ministero, ma a ciò si potrebbe ovviare riconoscendo al Csm il potere di interloquire nella scelta del direttore della Agenzia. Sul territorio, poi, gli uffici giudiziari potrebbero regolare i loro rapporti con l’Agenzia attraverso lo strumento sperimentato dei contratti di servizio e degli accordi di programma, mentre ai magistrati capi degli uffici giudiziari potrebbe essere attribuito il diritto di esprimere il proprio gradimento al dirigente amministrativo, similmente a quanto fa oggi il sindaco con il segretario comunale.
Tutte queste soluzioni servirebbero a salvaguardare lautonomia della magistratura, senza che essa debba necessariamente occuparsi di tutti gli aspetti della gestione.
È bene dunque cominciare a discutere di una riforma che metta in primo piano gli aspetti organizzativi e gestionali, che, politicamente neutri, possono forse essere affrontati e risolti con minori controversie rispetto a tutte le riforme legislative sin qui proposte.
(1) Il ministero della Giustizia è diviso in quattro dipartimenti: oltre al Dog, il dipartimento Affari di giustizia, il dipartimento Giustizia minorile, il dipartimento dellAmministrazione penitenziaria (Dap), che si occupa degli istituti di pena, vigilanza e reinserzione, per un totale di 100mila addetti, 50mila dei quali lavorano al Dog. In pratica, una delle maggiori aziende italiane.
(2) Il concetto di indipendenza giudiziaria si è oggi molto ampliato rispetto al suo nucleo originario liberale (= indipendenza del giudice mentre esercita la giurisdizione) fino a ricomprendere tutto ciò che afferisce al lavoro del giudice. Vedi Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law – Minerva Research Group on Judicial Independence, Heidelberg.
(3) È interessante osservare che il modello del controllo diretto esiste anche in Italia per altre giurisdizioni (costituzionale, amministrativa, contabile) diverse da quella ordinaria (civile e penale), mentre per quelle militare e tributaria lorganizzazione compete rispettivamente ai ministeri della Difesa e dellEconomia. E questo, nonostante la Costituzione non sembri fare alcuna distinzione tra giustizia ordinaria e altre giurisdizioni.
(4) I magistrati distaccati al ministero della Giustizia sono attualmente ottantaquattro.
(5) Negli Usa la formazione dei Court Manager è devoluta a due istituzioni federali: lInstitute for Court Management e il National Center for State Courts. I Court Managers sono riuniti nella National Association for Court Management (Nacm).
(6) Si veda Her Majesty’s Courts and Tribunals Service in Gran Bretagna, National Courts Administration scandinave e baltiche, State Court Administration of Ukraine. Di recente anche in Francia, dove lorganizzazione resta in capo al ministero della Giustizia, sta emergendo il Directeur du Greffe che ha compiti di amministratore e non di cancelliere.
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Dirigente dello Stato (Ministero della Giustizia). Laureato in Giurisprudenza all’Università di Roma, alumnus della Scuola Superiore di Pubblica Amministrazione, ha un Master in Gestione dell’Innovazione Tecnologica all’Università di Bologna ed è diplomato in Politiche Internazionali di Sicurezza al Geneva Center for Security Policy. Come esperto “Rule of Law” della Commissione Europea, ha lavorato - come consulente, formatore e valutatore - in diversi progetti internazionali di cooperazione allo sviluppo in Europa Orientale, nei Balcani, nel Caucaso, nel Maghreb e in Africa Equatoriale.
Andrea Colletti
Il problema della giustizia in Italia è in primis un problema di risorse. Mancano giudici, cancellieri ed ufficiali giudiziari. Come si fa a notificare un decreto ingiuntivo se in un tirbunale ci sono la metà degli UU.GG. che ci dovrebbero essere? Altro problema è quello delle procedure che sono troppo farraginose. Negli ultimi anni in ambito civile si è avuto nu miglioramento. Ma nel penale sta andando allo sfacelo. Piccolo esempio: permettere le notifice/comunicazioni agli avvocati difensori e non anche agli imputati farebbe diminuire e di molto il carico sia ai canceliieri che agli ufficiali giudiziari che al ruolo del giudice (spesso siccome una notifica non è andata a buon fine una udienza con 25 parti deve essere rimandata). Inoltre sempre nel campo penale togliere la prescrizione permtterebbe un maggiore uso del rito abbreviato e del patteggiamento così da diminuire il numero dei processi che devono essere istruiti. Queste sono poche piccole cose che, a parte i concorsi, sarebbero a costo zero.
luca
Tutto il pubblico impiego è pieno di persone assunte per fare qualcosa che poi si dedicano ad altro, sopratutto per loro convenienza economica personale piuttosto che per quella del sistema e quindi del Paese. Ben venga dunque il riconoscimento che qualcuno assunto come giudice non possa legittimamente fare (ed essere) il manager, per cui su questo sacrosanto principio sarebbe necessario che tutti i giudici che svolgono funzioni di arbitrato ritornino alle loro sedi e si occupino di processi e della ammnistrazione della giustizia e così via per tutti coloro che fanno altro (per esempio i professori universitari che non insegnano pur figurando presenti e delegando tale loro mestieri ad altri…).
Piero
Monti penserà anche alla giustizia, che diventerà un problema, oltre a quello della crisi, per il futuro governo tecnico (o politico vista la nomina a senatore a vita), già si parla che il futuro ministro della giustizia sarà un magistrato, quindi passerà anche l’idea che la magistratura verrà resa più efficiente, ma invece sarà ancora una casta che lavorerà sempre di meno.
rosario nicoletti
L’idea è eccellente, ed andrebbe perseguita. Purtroppo, parlare di qualsiasi riforma nel campo della giustizia – tra l’altro l’organizzazione è sempre parte di un potere – non credo sia utile, essendo impossibile qualsiasi cambiamento.
Bruno M.
Proposta ben articolata, e autore dal notevole curriculum. E’ interessante sapere che anche in Italia ci sono managers per la giustizia. Occorre dire anche che le authorities godono di autonomia finanziaria: la nuova agenzia potrebbe essere fatta rientrare in questo quadro istituzionale.
Franco Cantarano
Mi sembra un’idea interessante, da sviluppare e di cui approfondire gli aspetti di fattibilità. Un punto, a mio avviso, da valutare attentamente, perché mi suscita forti perplessità, è quello del “gradimento” del Capo dell’Ufficio giudiziario sul Dirigente della filiale periferica dell’Agenzia.
Alessandro Prete
Continuo a pensare che ulteriori riforme sarebbero del tutto inutili, come dimostrato dal totale fallimento delle precedenti. Bisogna che gli operatori si rimbocchino le maniche e procedano a svolgere maggiore attività lavorativa. A cominciare dai magistrati, che come è risaputo non brillano per impegno. E’ così risolto il mistero (il tuo è un lapsus freudiano?).
Dario Quintavalle
Ringrazio tutti dell’attenzione. L’articolo è stato pubblicato durante passaggio di governo e i commenti risentono di un certo pessimismo. Scopo di questo sito è elaborare e discutere soluzioni possibili ai problemi del paese, quindi il pessimismo (@ rosario nicoletti, @Alessandro Prete) non ce lo possiamo permettere. Quello della mancanza di risorse (@Andrea Colletti) è un refrain, quando si parla di giustizia: è un problema reale, ma in questo momento storico è difficile immaginare un aumento di risorse: la mia proposta è volta a razionalizzare l’esistente, e quindi non si tratta di creare un doppione (@giulio) di ciò che c’è già. Rimando all’ottimo articolo di Leonardo d’Urso “10 PROPOSTE PER RIDURRE IL NUMERO DI PROCESSI” che contiene altre soluzioni molto condivisibili per affrontare i problemi della giustizia. Io ho cercato di indagare gli aspetti non processuali, ai quali normalmente si bada di meno, ma sui quali si possono realizzare notevoli guadagni in termini di economicità ed efficienza.
Renato Torrisi, avvocato tributarista
Ottima proposta. Due criticita’ realizzative, tuttavia. Da parte della politica, che dalle contiguità ministeriali trae linfa per intessere rapporti e gestire condizionamenti. Da parte della magistratura, che trae occasione dagli obblighi organizzativi per ridurre al minimo i carichi di lavoro delle posizioni apicali in seno ai tribunali. Ottima proposta, in grado di incidere veramente su organizzazione delle risorse, produttività degli uffici giudiziari e, di converso, contenere i rischi della contiguità tra magistratura e politica. Un quesito, tuttavia: possiamo veramente sperare che il governo Monti abbia l’abilita’ di imporre una riforma in grado di incidere su entrambe?
marco dell'omo
Un provvedimento a costo zero potrebbe essere l’esclusione dei magistrati da ogni attività non strettamente giurisdizionale ; attualmente esiste una miriade di compiti ,sostanzialmente amministrativi , gravanti sul magistrato con notevole perdita di tempo (sommando insieme le varie cose). Basta con la nomina a commissario di concorsi , esame avvocati, uffici elettorali, liquidazione parcelle patrocinio a carico dello Stato ( una enorme perdita di tempo ) , liquidazione perizie. Potrebbe poi essere rivisitato tutto il settore della c.d. volontaria giurisdizione, veramente arcaico, non più in linea con i tempi .
Franco Cantarano
Il presupposto di qualunque riforma seria è che si stabilisca scientificamente la proporzione tra carico di lavoro e Risorse umane (di Magistratura e Amministrative) necessarie a svolgerlo. Il Ministero della Giustizia non lo ha mai fatto e ciò si è tradotto in Uffici giudiziari con Piante organiche pletoriche e altri con dotazioni formali gravemente sottodimensionate e, quindi, ancor più in sofferenza a causa delle vacanze. Chi propugna l’esigenza che gli Operatori della Giustizia si rimbocchino ulteriormente le maniche o ha avuto a che fare solo con gli Uffici sopradimensionati (e, in tal caso, avrebbe piena ragione) oppure non ha idea del lavoro che impegna gli Uffici giudiziari (cosa che, all’evidenza, accade perfino a non pochi Ispettori dello stesso Ministero della Giustizia)!
Franco Cantaramo
Marco Dell’Omo ha portato alla ribalta un altro argomento di tutto rilievo: io (e sono anch’io “un addetto ai lavori”) asserisco che i Tribunali sono da sempre e arbitrariamente considerati l'”immondezzaio” della Società, perché tutto ciò che non si sa dove mettere, si mette in Tribunale. Qual è il senso della convalida dei trattamenti sanitari obbligatori da parte di un Magistrato, che non ha alcun elemento di giudizio sulla necessità del ricovero in ospedale di un soggetto se non l’attestazione di due medici? Per qual ragione le perizie e le traduzioni devono essere necessariamente asseverate (sostanzialmente, autenticate nelle firme) dal Cancelliere, quando esistono Funzionari comunali, più radicati sul territorio? Perché la tenuta e l’aggiornamento del pubblico registro dei privilegi speciali e di quelli sulle macchine utensili (Legge Sabatini) non è affidato alle Camere di Commercio, gestori del Registro delle Imprese? Come mai gli Uffici giudiziari debbono conservare anche le vecchie pratiche giudiziarie che la legge stabilisce siano devolute agli Archivi di Stato? E qui mi fermo, solo per raggiunto limite del numero dei caratteri consentiti.