LA VALUTAZIONE AL TEMPO DEL GOVERNO TECNICO

Nel dicembre 2011, il governo Monti, da poco insediato, ha approvato il decreto legislativo 228/2011 sulla valutazione degli investimenti relativi a opere pubbliche. Il decreto, predisposto dal precedente governo, aveva avuto una lunga e travagliata gestazione, con la implicita e sotterranea opposizione delle amministrazioni che avrebbero dovuto applicare la nuova normativa.

COSA DICE IL DECRETO

La norma ha reso obbligatoria l’attività di valutazione da parte dei ministeri per le opere finanziate a valere sulle risorse iscritte negli stati di previsione dei ministeri stessi ovvero oggetto di trasferimento da parte degli stessi a favore di soggetti attuatori, pubblici o privati, in forza di specifica delega.
Oltre a un’analisi preventiva dei fabbisogni infrastrutturali, il decreto prevede una valutazione ex ante e una valutazione ex post delle singole opere. La prima include l’elaborazione degli studi di fattibilità e suggerisce di fatto l’applicazione di un’analisi costi-benefici o di metodologie affini. La valutazione ex post è una novità assoluta nel panorama italiano e si pone l’obiettivo di “misurare i risultati e l’impatto di opere pubbliche collaudate ed entrate in funzione, nonché l’economicità e l’efficienza della loro realizzazione” (articolo 6).
La valutazione deve essere condotta da “organismi indipendenti di valutazione” che vengono identificati negli Nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici già operanti presso i ministeri. Per garantirne l’indipendenza e la professionalità, i Nuclei dovrebbero essere potenziati e riformati attraverso modifiche del regolamento che prevede i criteri di designazione e di modalità di selezione dei componenti. Sebbene l’indipendenza dei Nuclei all’interno dei ministeri sia forse da considerarsi poco realistica, appare ammirevole la volontà di riformare organismi che raramente hanno svolto un’attività diretta di valutazione ex ante ed ex post mediante l’uso di tecniche predefinite e omogenee.

TEMPI NON RISPETTATI

Uno degli aspetti più interessanti del decreto riguarda comunque la procedura attuativa e la tempistica.
I ministeri devono preparare delle linee guida per la valutazione degli investimenti di settore, che sono poi trasmesse al Cipe per la relativa presa d’atto e in seguito pubblicate sui siti istituzionali delle amministrazioni.
Prima di tutto ciò, però, è previsto un altro passaggio: entro sessanta giorni dall’entrata in vigore del decreto legislativo, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale il 6 febbraio 2012, “al fine di garantire la predisposizione da parte dei ministeri di linee guida standardizzate, il presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il ministro dell’Economia e delle finanze, definisce, con proprio decreto, un modello di riferimento per la redazione da parte dei ministeri delle linee guida” (articolo 8). Dalla pubblicazione del Dpcm, i ministeri dispongono poi di altri novanta giorni per adottare le proprie linee guida.
Il governo si è quindi assunto il compito di fornire alle amministrazioni un “modello di riferimento”, ossia un insieme di indicazioni metodologiche approfondite che permettano di costruire linee guida standardizzate di settore partendo da una base metodologica comune affidabile e in linea con i metodi di valutazione adottati a livello internazionale.
Il problema è che a distanza di cinque mesi dall’approvazione del decreto legislativo e di quasi quattro mesi dalla sua pubblicazione, non risulta ancora predisposto alcun provvedimento amministrativo che contenga il “modello di riferimento”. Pertanto, l’intera procedura è ferma e in particolare è bloccata la predisposizione delle linee guida da parte dei ministeri.
Il ritardo stupisce e suscita interrogativi inquietanti. Ma ancor più ci si chiede in quale modo vengono valutati e selezionati gli interventi infrastrutturali che si ritengono oggi urgenti e rilevanti in quella che è stata definita una “agenda per la crescita sostenibile”.
Il vero cambio di rotta che un esecutivo “tecnico” dovrebbe assicurare rispetto a un governo “non-tecnico” consiste nel varare iniziative sottoposte a una stringente valutazione degli effetti degli investimenti e quindi della loro efficacia. Come si può sostenere che il patto di stabilità va allentato per permettere di non includere gli investimenti pubblici, se questi non vengono selezionati con metodi rigorosi e affidabili, riconosciuti come validi a livello internazionale?
Attualmente, gli interventi approvati dal Cipe non prevedono alcuna valutazione economica in senso stretto. C’è pertanto il rischio di finanziare un maggior numero di iniziative (o di accelerare la spesa di investimenti) che, una volta realizzate, possono rivelarsi poco efficaci e a volte inutili, come purtroppo è già accaduto in passato. E in un contesto di questo tipo sembra del tutto inutile invocare un incremento della spesa infrastrutturale per favorire la crescita.
Altrettanto si può dire della riprogrammazione dei fondi strutturali, per quanto riguarda la spesa per infrastrutture. Nel Piano di azione coesione (stralcio di aggiornamento n. 2) sono compresi numerosi interventi nel settore ferroviario di competenza di Rete ferroviaria italiana. Non risulta però che l’utilità sociale di queste opere sia stata dimostrata con una metodologia standardizzata e replicabile da valutatori indipendenti. Al contrario, è significativo che le prime valutazioni sulla linea Napoli-Bari sviluppate da valutatori indipendenti abbiano dato risultati deludenti e ben distanti da quelli raggiunti ufficialmente dallo studio di fattibilità presentato da Rfi. Un governo tecnico dovrebbe considerare essenziale disporre di valutazioni indipendenti, confezionate in forma omogenea e standardizzata, che dimostrino la profittabilità sociale dei progetti da avviare. Non solo in questo modo si avrebbero effetti positivi sulla crescita, ma si potrebbero contrattare eventuali modalità di applicazione di una qualche golden rule con Bruxelles da posizioni di forza.