Fondi strutturali, spesa frammentata non solo al Sud *

La dimensione media degli interventi finanziati con fondi strutturali è nel Mezzogiorno almeno tre volte superiore rispetto al resto del paese. In termini assoluti, però, si ha una vera e propria polverizzazione dei progetti. Bisogna invece concentrare gli sforzi in un’unica direzione.

IL DIBATTITO SUI FONDI

Nel periodo 2007-13 i fondi strutturali hanno finanziato oltre 739mila interventi per un ammontare pari a 51,7 miliardi di euro, di cui oltre il 70 per cento destinato al Mezzogiorno. (1)
Si tratta di fondi destinati a colmare i deficit di sviluppo presenti in molte aree del paese sulla cui efficacia, soprattutto in questa fase di avvio della nuova programmazione 2014-20, si è aperto un acceso dibattito. In presenza di incertezza in merito alla loro efficacia, c’è chi suggerisce di utilizzarne parte per ridurre la pressione fiscale. (2)
Alcuni osservatori puntano l’indice contro la lentezza delle procedure di spesa, altri sulla dimensione finanziaria degli interventi giudicata insufficiente ad attivare stabili processi di sviluppo. (3) Secondo parte dell’opinione pubblica, le Regioni del Mezzogiorno sarebbero le principali responsabili di questo sperpero di danaro perché incapaci di impiegare le risorse loro assegnate nei tempi previsti. (4) Non mancano, naturalmente, opinioni di segno opposto. (5) In realtà, le recenti vicende giudiziarie legate all’Expo di Milano e al Mose di Venezia, così come i dati sulla concentrazione degli interventi, restituiscono un quadro in parte diverso rispetto a quello stereotipato che vede un Mezzogiorno “sprecone” contrapposto a un Centro-Nord virtuoso. In un quadro complessivamente critico, le buone e le cattive performance si distribuiscono a macchia di leopardo piuttosto che in ragione della localizzazione geografica.
Questo articolo intende fornire un contributo al dibattito, analizzando i fondi strutturali sulla base della destinazione della spesa piuttosto che, come tipicamente avviene, della fonte finanziaria del programma sottostante. I dati sono stati acquisiti attraverso Opencoesione, il portale del dipartimento per le Politiche di sviluppo alimentato dalla Ragioneria generale dello Stato e dal Comitato interministeriale per la programmazione economica.

UNA MISURA DELLA CONCENTRAZIONE DELLA SPESA

Dei 51,7 miliardi di finanziamento pubblico, 34,3 miliardi (66,3 per cento) sono stati destinati alle Regioni dell’obiettivo convergenza (Calabria, Campania, Puglia, Sicilia) e alla Basilicata in phasing-out, 2,7 miliardi (5,2 per cento) sono stati attribuiti alle restanti Regioni meridionali. In realtà, gli oltre 739mila interventi finanziati non sono dei veri e propri progetti o lotti funzionali, ma un universo estremamente eterogeneo e variegato di iniziative che vanno dalla realizzazione di opere infrastrutturali, il cui costo è di qualche centinaio di milioni di euro, fino a piccole spese autorizzate a valere sui fondi strutturali di poche centinaia di euro. Nel database del portale Opencoesione ogni spesa equivale a un record, ma è chiaro che il finanziamento di una tratta di una linea metropolitana è cosa ben diversa rispetto alla spesa per il buffet di un meetingo per l’istallazione di un “maniglione antipanico” in un edificio scolastico.

LA COERENZA DEI DATI

Purtroppo i dati Opencoesione non sempre sono consistenti tra di loro. Ciò è dovuto in parte all’estrema eterogeneità delle politiche di coesione che intervengono in settori, ambiti tematici e territori molto diversificati, in parte alle modalità di monitoraggio adottate dalle singole amministrazioni che aggiungono discrezionalità nell’identificazione dell’unità elementare di riferimento.
La principale incoerenza si registra nel caso della Lombardia dove il Cup (codice unico progetto) è attribuito al beneficiario finale della spesa, piuttosto che al progetto vero e proprio. Il risultato è che quasi la metà degli interventi (308.701) censiti è localizzato in Lombardia nella categoria di spesa contributi a persone. Si tratta di una tipologia di spesa nella quale si ritrovano voucher e borse di studio destinate alla partecipazione a corsi di formazione professionale, master universitari, sostegno agli ammortizzatori sociali, e altro. La tavola seguente riporta il numero di interventi e la natura della spesa aggiornato al 31 dicembre 2013. 
Tavola 1 – Numero di interventi e natura della spesa. Elaborazioni su dati Opencoesione

In Lombardia i contributi sono imputati direttamente ai singoli soggetti nel 99,8 per cento dei casi: l’ammontare del finanziamento pubblico è sempre inferiore a 5mila euro. Seppur in misura inferiore l’incidenza della registrazione dei singoli interventi su scala “personale” è elevata anche per l’Abruzzo nel 97,5 per cento dei casi. In Campania, al contrario, oltre l’85 per cento della spesa relativa alla suddetta categoria è concentrata in soli tre progetti: Fondo Jessica Campania, Erogazione sostegno al reddito ai percettori di ammortizzatori sociali in deroga e Attività di orientamento per lavoratori Cigs e Cigo e borse lavoro. Nella categoria di spesa contributi alle persone, dunque, l’imputazione dei dati è molto disomogenea.
Nel complesso, per quanto riguarda questa categoria, su oltre 367mila interventi solo 93 hanno un finanziamento superiore al milione di euro e di questi appena 11 hanno un finanziamento maggiore di 10 milioni di euro; 352mila interventi hanno un finanziamento uguale o inferiore a 10mila euro, tra i quali i 308mila interventi localizzati in Lombardia.

I RISULTATI

Con le dovute cautele nella interpretazione dei risultati, dall’analisi del numero e della consistenza del finanziamento pubblico emerge che nel Mezzogiorno gli interventi hanno una dimensione finanziaria in media 4,5 volte superiore rispetto a quanto avviene nel Centro e addirittura di 10,2 volte superiore rispetto al Nord. Anche eliminando del tutto il dato palesemente incoerente della Lombardia, la dimensione media degli interventi resta, nel Mezzogiorno, almeno tre o quattro volte superiore rispetto al Nord Italia.

Tavola 2 – Numero di interventi finanziati e totale finanziamento pubblico concesso. Elaborazioni su dati Opencoesione

Disaggregando per tipologia di spesa emerge che nei servizi e nelle infrastrutture, voci che complessivamente rappresentano oltre il 70 per cento del finanziamento pubblico totale (37,4 miliardi di euro), gli interventi nel Mezzogiorno possiedono una dimensione finanziaria in media superiore rispetto al resto del paese.

Tavola 3 – Finanziamento medio concesso per tipologia di spesa. Elaborazioni su dati Opencoesione 

UN CONFRONTO IN TERMINI ASSOLUTI

Tuttavia, quello appena presentato è un semplice confronto in termini relativi. Per una valutazione del livello di frammentazione degli interventi è più opportuna una misura in termini assoluti. Una soluzione può essere quella di utilizzare un indice di concentrazione della spesa: l’Herfindahl Hirschman Index (HHI), ad esempio, è un indicatore utilizzato per misurare il grado di concentrazione dei mercati. (6) In presenza di un mercato monopolistico l’HHI è pari a 1 uno, in un mercato concorrenziale tende a zero. Parimenti, in presenza di finanziamenti pubblici concentrati su di un solo intervento l’HHI restituisce 1, con finanziamenti distribuiti uniformemente su più interventi l’HHI restituisce valori prossimi a zero.

Tavola 4 – Herfindahl Hirschman Index per tipologia di spesa. Elaborazioni su dati Opencoesione

Il risultato appare interessante: solo nel caso dei conferimenti di capitale si registra una certa concentrazione delle risorse. Nell’acquisto di beni è possibile distinguere tra l’area obiettivo convergenza con valori dell’indice molto bassi e territori con valori uguali a 1 (Valle d’Aosta) o prossimi a1 (Emilia Romagna, Molise, Piemonte, Lazio). Per le restanti voci di spesa l’HHI ha restituito valori molto bassi, a testimonianza dell’elevata “concorrenzialità” o meglio frammentazione degli interventi.
In conclusione, dal lavoro è emerso che nel Mezzogiorno la dimensione media degli interventi è almeno tre volte superiore rispetto al resto del paese. Si tratta di un risultato di una certa rilevanza anche alla luce della maggiore dotazione finanziaria di cui beneficiano le Regioni meridionali.
In termini assoluti, viceversa, si può parlare di concentrazione della spesa solo in casi particolari circoscritti all’acquisto di beni e ai conferimenti di capitale. Per le restanti voci di spesa si è in presenza di una vera e propria polverizzazione degli interventi. Nel Mezzogiorno per la realizzazione di servizi l’Abruzzo, la Basilicata, il Molise e la Sardegna concentrano le risorse leggermente meglio rispetto alle Regioni dell’obiettivo convergenza; nei conferimenti di capitale Sardegna e Molise fanno meglio di Campania e Calabria.
A parere di chi scrive non è possibile individuare a priori una numerosità “ottimale” degli interventi da finanziare con i fondi strutturali, tuttavia, affinché nel ciclo di programmazione 2014-20 non si ripetano gli errori del passato, è opportuno ridurre drasticamente la numerosità degli obiettivi da perseguire e degli interventi da finanziare concentrando gli sforzi in un’unica direzione. Una soluzione, questa, supportata dalle modeste percentuali di avanzamento della spesa che l’eccessiva frammentazione degli interventi inevitabilmente comporta.

* Le opinioni espresse sono da attribuire esclusivamente all’autore e non coinvolgono l’amministrazione di appartenenza.

(1) Dati estratti dal portale Opencoesione aggiornati al 31 dicembre 2013. Del totale finanziamento pubblico, 45,9 miliardi di euro sono rendicontabili ai fini UE.
(2) Roberto Perotti (2014), Sacrifichiamo i fondi UE per ridurre la pressione fiscale; Roberto Perotti e Filippo Teoldi (2014), Il disastro dei fondi strutturali europei.
(3) Claudio Virno (2014), Fondi strutturali, come evitare uno spreco annunciato; Walter Tortorella (2013), Molto da rifare per i fondi strutturali; Andrea Filippetti e Luigi Regi (2012), Un buon governo locale per i fondi strutturali.
(4) Sergio Rizzo (2012), Lo scandalo dei contributi non utilizzati.
(5) Tra le altre si segnalano le repliche dell’Associazione italiana di valutazione sul proprio sito, di Gianfranco Viesti su Formiche.it e di Francesco Grillo su Il Mattino.it.
(6) A.O. Hirschman (1945) National Power and Structure of Foreign Trade (Berkeley, University of California); O.C. Herfindahl (1950) “Concentration in the U.S. Steel Industry” (unpublished doctoral dissertation, Columbia University); A.O. Hirschman (1964) “The Paternity of an Index”, American Economic Review, September 1964.