Ammortizzatori sociali: cosa va bene e cosa no

Lo schema di decreto legislativo sugli ammortizzatori sociali, approvato dal Consiglio dei ministri il 24 dicembre 2014, ha dovuto attendere 20 giorni, e accogliere alcune modifiche volte ad assicurarne la copertura finanziaria, per la “bollinatura” da parte della Ragioneria generale dello Stato e il successivo inoltro al Parlamento. È stato poi approvato dal Consiglio dei ministri il 22 febbraio senza modificazioni, a quanto si apprende dal comunicato della presidenza del Consiglio.
VERSO UN SISTEMA DI GARANZIA UNIVERSALE
La Nuova assicurazione sociale per l’impiego (Naspi), che dal 1 maggio 2015 rimpiazzerà Aspi e mini-Aspi, rappresenta un sostanziale avanzamento verso una tutela universale dei lavoratori dipendenti che abbiano perso involontariamente l’occupazione. Vi concorrono il notevole allargamento dei requisiti di ammissibilità e la determinazione della durata massima, fissata pari alla metà delle settimane di contribuzione degli ultimi quattro anni, dunque a due anni.
Inoltre, in attesa del riordino delle forme contrattuali e dell’auspicabile chiara distinzione tra lavoro dipendente e lavoro autonomo o imprenditoriale, per i lavoratori con rapporto di collaborazione coordinata e continuativa che abbiano perduto involontariamente l’occupazione è introdotta in via sperimentale per il 2015 un’indennità di disoccupazione mensile, denominata Dis-Coll, disciplinata da criteri analoghi a quelli della Naspi, con una durata massima di sei mesi.
MA CON QUALCHE OMBRA
Il quadro presenta, tuttavia, almeno tre non lievi ombre. Il problema basilare del mercato del lavoro italiano non sta dal lato dell’offerta, bensì nella carenza di domanda da parte del sistema produttivo. E, quand’anche la domanda riprendesse, nella grave debolezza dei Centri per l’impiego. L’esperienza internazionale insegna che la condizionalità funziona soltanto in un contesto di “obblighi reciproci”: dell’amministrazione pubblica di fornire servizi di orientamento, formazione e placement; dei lavoratori disoccupati di parteciparvi, cercare attivamente lavoro e accettare prontamente un’offerta di lavoro. È problematico, se non irrealistico, pensare che i Centri per l’impiego possano far valere stringenti condizionalità se non vi sono legittimati dalla fornitura di adeguate politiche attive. Il rischio, dunque, è che l’allungamento della durata massima della Naspi, rispetto all’Aspi, si traduca in buona parte in allungamento della durata effettiva della disoccupazione coperta dall’indennità. Con conseguenze negative sulle finanze pubbliche e, forse, sulla propensione dei disoccupati a cercare un lavoro, almeno finché non siano prossimi all’esaurimento del diritto all’indennità. Certo, a controbilanciare questo rischio vi sono le disposizioni sull’entità della Naspi che ha un tetto iniziale di 1.300 euro ma che dopo tre mesi si riduce del 3 per cento ogni mese, sicché un lavoratore che ne abbia diritto e ne usufruisca per due anni finisce per avere un’indennità di poco superiore alla metà di quella iniziale: al più 685 euro. Ciò solleva un serio interrogativo, perché l’ammontare finale della Naspi si colloca sotto le soglie di povertà assoluta dell’Istat anche per la famiglia con un solo componente (Mezzogiorno escluso).
Sorprende, poi, un’altra norma: la durata massima della Naspi è di due anni solo per il periodo 1 maggio 2015 – 31 dicembre 2016; dal 1 gennaio 2017 scende a 18 mesi. Difficile trovare una ratio per tale differenziazione se non nella scelta di affrontare i problemi di copertura finanziaria privilegiando la “veduta corta”.
Nello stesso solco si colloca un’altra disposizione del decreto. In tema di contribuzione figurativa, rapportata alla retribuzione imponibile ai fini previdenziali degli ultimi quattro anni, esso fissa un limite per la Naspi e lo esclude per la Dis-Coll. In tal modo, guardando all’oggi e non spingendo lo sguardo al domani, con un sistema pensionistico contributivo e con diffusi e ricorrenti eventi di disoccupazione, si pongono le premesse per uno smagrimento delle pensioni dei lavoratori dipendenti, dunque per l’acuirsi del fenomeno dei pensionati poveri.
UNA NOVITÀ CHE LASCIA SCONCERTATI
Il decreto introduce poi in via sperimentale, all’art. 16, un’importante novità: l’Assegno di disoccupazione (Asdi), destinato «ai lavoratori beneficiari della Naspi […] che abbiano fruito di questa per l’intera sua durata entro il 31 dicembre 2015, siano privi di occupazione e si trovino in una condizione economica di bisogno».
Ora, in una condizione economica di bisogno si trovano molte persone che non sono lavoratori, o che se sono tali non hanno potuto godere della Naspi. Il riemergere di una logica categoriale, che smentisce il criterio universalistico – pur enunciato a chiare lettere nel Jobs act –, è palese. Sulla questione ha scritto Chiara Saraceno con un lucido intervento. Aggiungo un paio di considerazioni.
L’Asdi ha due caratteristiche salienti: (i) il suo ammontare non dipende dal grado di bisogno del nucleo familiare, ma dalla precedente Naspi e quindi dalla precedente retribuzione del lavoratore (o comunque dal tetto di 1.300 euro); (ii) è soggetta a razionamento – c’è un Fondo di 200 milioni di euro per il 2015 e di altrettanti per il 2016.
Quanto al primo punto, anche nel suo ristretto ambito categoriale, l’Asdi non configura un equo intervento di contrasto della povertà. Il trasferimento monetario dovrebbe, infatti, portare tutti i nuclei familiari poveri a uno stesso livello di reddito equivalente. Nel caso dell’Asdi può invece accadere (di norma accadrà) che due nuclei familiari con lo stesso bisogno economico ricevano un trasferimento monetario differente.
Quando al secondo punto, la situazione è paradossale. Stante il razionamento, per procedere alla scelta dei nuclei familiari beneficiari il decreto enuncia due criteri contraddittori. Prima afferma che «gli interventi sono prioritariamente riservati a nuclei familiari con minorenni e, quindi, ai lavoratori in età prossima al pensionamento», e rimanda a un decreto del ministro del Lavoro per «l’individuazione dei criteri di priorità nell’accesso [all’Asdi] in caso di risorse insufficienti ad erogare il beneficio ai lavoratori nelle condizioni [precedenti]». Fissa, dunque, una procedura “a bando”, esposta al rischio di intollerabili ritardi.
Qualche riga dopo il decreto si premura peraltro di smentirsi e stabilisce che «l’Inps riconosce il beneficio in base all’ordine cronologico di presentazione delle domande». Dunque, la regola diventa “primo arrivato, primo servito”.
Si tratta di carenze e incongruenze vistose. E resta poi un punto basilare: la miope, ma tenace persistenza dell’impianto lavoristico-categoriale che ancora tende a informare il nostro sistema di welfare.