Un disegno di legge delega mira all’abolizione delle commissioni tributarie, assegnando le controversie a sezioni specializzate presso i tribunali ordinari. Eppure, i processi sono rapidi. Mentre c’è il rischio di mandare in frantumi la giurisdizione tributaria. La questione dei giudici onorari.
Abolire le commissioni tributarie?
La recente proposta di legge delega (AC 3734) a prima firma dell’onorevole David Ermini riporta in primo piano il tema della giustizia tributaria.
La giustizia tributaria è esercitata da un numero rilevante di magistrati non di carriera, con preparazione tecnica eterogenea e motivazione diversa, mentre i giudici a tempo pieno (i cosiddetti “togati”) lavorano nelle commissioni tributarie nel tempo che sottraggono agli altri loro doveri di ufficio presso i tribunali o le corti nei quali sono incardinati.
La “proposta Ermini” si prefigge l’abolizione tout court delle commissioni tributarie (gli organi giudicanti del giudizio tributario) e la loro sostituzione con sezioni specializzate preso i tribunali ordinari. Al sovraccarico di lavoro dovrebbero far fronte 750 nuovi magistrati da assumere mediante concorso, mentre i servizi di segreteria sarebbero ugualmente garantiti dal personale attuale, che però passerebbe alle dipendenze di un altro ministero: quello della Giustizia.
Ma davvero la giurisdizione tributaria è così inefficiente? Non credo: almeno non lo è più delle altre.
Negli ultimi anni il numero di ricorsi presentati (in primo e secondo grado) oscilla su una media di circa 250mila l’anno: per la precisione (sono dati del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria) quelli pendenti a dicembre 2015 erano 530.884, quelli presentati nello stesso anno 256.901 e i decisi 298.313. Secondo il disegno che emerge dalla riforma, le controversie introdotte in giudizio (mediante reclamo) sarebbero gestite dai magistrati neo assunti, determinando un carico di lavoro pro-capite di circa 340 nuovi fascicoli all’anno. Tutto questo trascurando incidenti che possono aver luogo in processo (tutele cautelari, disposizione di consulenze tecniche e altro ancora). Si tratta di un carico di lavoro sostenibile?
Non c’è bisogno di entrare nel merito della proposta per scoprire che il disegno di legge delega fonda su una base debole: ce lo dicono le cifre. Sia pur ispirata alle migliori intenzioni, per i numeri che individua più che per le idee delle quali si fa portatrice, rischia di mandare davvero in frantumi la giurisdizione tributaria.
Il processo tributario “giusto”
Ma non lo è già, in frantumi? Il processo tributario, ora, è un processo “giusto” come vuole l’articolo 111 della Carta costituzionale?
La giustezza di un processo può essere apprezzata sotto diversi punti di vista, alcuni qualitativi (come l’uguaglianza delle parti o il diritto al contraddittorio), altri quantitativi, più misurabili. Fra questi, il più significativo è forse quello della durata.
I rilievi statistici operati dal ministero dell’Economia e delle Finanze su base annuale ci mostrano che il processo tributario si celebra più rapidamente rispetto a tutti gli altri. Il periodo necessario per arrivare a sentenza oscilla indicativamente sui due anni e otto mesi per una decisione di primo grado e i due anni per il secondo grado (per l’esattezza rispettivamente 961,3 e 729,4 giorni, come si ricava al paragrafo 2.5 della Relazione sul monitoraggio dello stato del contenzioso tributario e sull’attività delle commissioni tributarie del 2014).
Poi c’è il punto della qualità delle sentenze. La relazione d’accompagnamento al disegno di legge delega mette in luce che il giudice onorario non fornisce un adeguato livello qualitativo in ragione del limitato approfondimento della materia e della scarsa motivazione dovuta anche al trattamento economico. Una misurazione oggettiva diventa difficile: vero è però che i ricorsi accolti in Cassazione raggiungono una percentuale del 52,01 per cento circa nel 2014 (Appendice statistica alla Relazione, Tabella A.6.2.e).
È poi l’ufficio statistica della Cassazione, nell’ultimo rapporto disponibile, a confermarci che la sezione tributaria ha accolto nell’ultimo anno il 46,5 per cento dei ricorsi contro il 25,9 per cento della prima (che tratta controversie civili), il 28,6 per cento della seconda e il 23,5 per cento della terza, dove però i ricorsi provengono da Corti composte esclusivamente da magistrati di carriera con una formazione specifica e tempi di decisione molto più lunghi rispetto a quelli tributari. Presso la sesta sezione (sottosezione tributaria) si registrano 1242 accoglimenti contro 840 rigetti (pag. 20, tabella 5.1 del Rapporto per il 2015 dell’ufficio statistica della Corte di Cassazione).
Da questi numeri bisogna partire per una riforma equilibrata della giustizia tributaria, che non si fondi su slogan o che sia il frutto emotivo di recenti fatti di cronaca che non rendono giustizia del lavoro encomiabile di migliaia di persone fra funzionari e giudici. Il rischio di mandare in frantumi la giurisdizione esiste e il paese non se lo può permettere.
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Professore ordinario di diritto tributario e diritto tributario internazionale presso l'Università di Ferrara. In passato ha svolto incarichi di ricerca e docenza presso gli atenei di San Paolo, Barcellona (UPF), Leiden, Lugano, Budapest (ELTE), Pechino (CUPL), Guangzhou (Sun Yat Sen), Astana (ENU), Lione, Teheran, Vaduz e Melbourne (John Monash). Ha scritto tre monografie e numerosi contributi scientifici in italiano e in Inglese. È membro del consiglio scientifico della rivista Diritto e processo tributario (Napoli) e Novità fiscali (Lugano).
luca
In verità il sistema è già messo male ora che vede circa la metà delle controversie finire male per lo Stato. In materia tributaria oggi vige anche la normativa europea e spesso noi ci troviamo impreparati. Forse il problema vero sarebbe di formare persone veramente all’altezza del compito, intendendo così sia chi giudica sia chi istruisce gli accertamenti/verifiche fiscali. I numeri parlano chiaro!
Marco Greggi
Il tema della formazione (continua) riveste una importanza centrale per una giurisdizione tributaria efficace ed è sicuramente l’ambito nel quale conviene investire le poche risorse a disposizione. Sia la Magistratura che le Università hanno centri che si dedicano a questo. Anziché selezionare i giudici tributari solo su base concorsuale sarebbe opportuno forse mantenere in organico solo quelli che si impegnano (con profitto) in programmi formativi e di aggiornamento.
Dario Quintavalle
La Giurisdizione Tributaria è una sorta di giurisdizione domestica, patrocinata dal Ministero dell’Economia: quindi manca di caratteristiche di terzietà. I suoi giudici non sono professionisti. Non si capisce perchè dovrebbe essere annessa ai tribunali ordinari, visto che la natura del suo contenzioso è amministrativa. Semmai dovrebbe passare ai TAR.
Marco Greggi
Credo che lei faccia riferimento all’inquadramento del personale delle Segreterie. Su questo ha ragione, ma non credo che tale circostanza infici la terzietà e l’imparzialità dell’organo giudicante. Molti magistrati sono di carriera, oggi: ma il tema è che essi sono sì straordinari professionisti, ma in altri rami del diritto (penale, civile, …). Si dedicano al diritto tributario con abnegazione, ma hanno comunque a disposizione solo 24 ore nell’arco di una giornata, e come è naturale che sia assegnano delle priorità nella loro agenda. Infine, le sue opinioni sulla natura della giurisdizione tributaria sono supportate da autorevolissima dottrina, ma esistono anche chiavi di lettura diverse, e il confronto costruttivo continua.
Mario
Il problema delle ct è la loro composizione naif: vale a dire “giudici” avulsi dalla più elementari nozioni di diritto (geometri, ing. & C) che discettano di cfc, frodi carosello etc in libertà…Il pdl Ermini poi è altrettanto naif: non affronta in alcun modo la competenza tecnica dei giudici (non è affatto detto che i togati siano ferrati in materia). Roba da far tremare i polsi ad ogni contribuente: non sono forse i tributi la linfa di ogni Paese tanto da essere materia esclusiva di ogni Stato anche nei trattati Ue?. Se poi si dice questa faccenda dei giudici geometri agli investitori esteri quelli si mettono a ridere a crepapelle ed in italia non investono neanche un euro..Non sarebbe ora di pensare ad bel concorso per titoli ed esami per avere una magistratura tributaria professionalizzata?
dean
non vorrei si buttasse il bambino con l’acqua sporca, e mi spiego. Non conosco un solo togato in grado di scrivere una sentenza decente se si discute di contabilità aziendale. Sicché se passasse la riforma Ermini si correrebbe il rischio che nella metà dei contenziosi tributari se debba poi nominare un CTU in grado di spiegare al giudice-giurista quel che oggi è patrimonio assodato del Collegio tributario.
Il problema vero, in realtà, è la collegialità: se i giudici togati abdicano al loro ruolo continueremo ad avere sentenze ridicole in punto di diritto (magari per una male intesa giustizia “sostanziale”), sicché aumenterà sempre di più il carico di lavoro della Corte di Cassazione e, a breve, il sistema imploderà