Quanto si risparmia davvero con la riforma costituzionale?*

Con la riforma costituzionale i costi della politica si abbasseranno di poco o in misura più consistente? Se si tengono in considerazione tutti i fattori in gioco, le stime si avvicinano ai numeri del governo. Perché è necessaria e quanto incide la decostituzionalizzazione delle province.

Una stima rivisitata

Quali risparmi potrà determinare, se approvata dal referendum del 4 dicembre, la riforma costituzionale? Il ministro delle Riforme, Maria Elena Boschi, rispondendo a un’interrogazione parlamentare ha fornito una stima pari a circa 500 milioni di euro. Roberto Perotti, a sua volta, ha analizzato per lavoce.info i possibili effetti sui costi della politica, arrivando a un risultato decisamente inferiore: circa 140 milioni di euro a due anni dalla riforma e circa 160 milioni di euro a regime. In realtà Perotti trascura alcuni potenziali minori spese e non tiene conto dei risparmi delle province. Se propriamente considerati, essi sostanzialmente confermano quanto previsto dal governo.
In questo articolo discuterò la stima di Perotti principalmente sotto tre aspetti: a) i risparmi derivanti dalla riforma del Senato; b) i risparmi derivanti dalla soppressione del Cnel; c) i risparmi derivanti dall’eliminazione delle province. Nel farlo, mi concentrerò unicamente sui minori costi a regime. Come argomenta lo stesso Perotti, infatti, una parte del risparmio complessivo deriva dalla riduzione del personale che, però, diventerà visibile solo quando gli attuali dipendenti del Senato, del Cnel e, in parte, delle province andranno in pensione. Infatti, non sono previsti licenziamenti. Concluderò con alcune considerazioni generali sui benefici economici della riforma, che vanno ben al di là dei risparmi.

Il Senato

La riforma del Senato produrrà risparmi principalmente attraverso tre canali: 1) la riduzione del numero dei senatori e l’eliminazione delle loro indennità; 2) la riduzione dei costi di funzionamento; 3) la riduzione del personale (Perotti assume a regime un taglio del 30 per cento). Per quanto riguarda l’individuazione delle voci dell’attuale bilancio del Senato che subiranno contrazioni, e l’entità delle riduzioni, l’analisi di Perotti è convincente.
Tuttavia, limitatamente agli stipendi dei senatori e dei dipendenti, Perotti determina il risparmio al netto delle tasse, in quanto “le tasse pagate da un dipendente pubblico non sono un costo per i contribuenti: sono soldi che escono dalla Pa come parte di uno stipendio pagato al dipendente pubblico, ma che poi ritornano alla Pa; sono quindi una partita di giro”.
È certamente vero che le tasse pagate da un dipendente pubblico rappresentano una partita di giro. Da un punto di vista contabile, però, non è così: tant’è che il bilancio dello Stato (i circa 800 miliardi di euro di spesa pubblica) include la spesa per stipendi al lordo delle imposte (esattamente come la spesa per beni e servizi è al lordo dell’Iva e al lordo delle imposte che verranno versate dai produttori di beni e servizi acquistati dalla Pa). Il punto è che le minori risorse impegnate per stipendi, beni e servizi del Senato, al lordo d’imposta, saranno utilizzate per diverse finalità: finanziare altre spese pubbliche oppure minori tasse per i cittadini (che utilizzeranno quelle risorse aggiuntive per soddisfare le loro scelte di consumo). In entrambi i casi, e qualunque sia il loro impiego effettivo, saranno a loro volta tassate e, di conseguenza, produrranno un gettito. Si può discutere se l’aliquota media a cui verranno assoggettate sarà maggiore o minore di quella attuale, il che dipende principalmente dall’uso che se ne farà; ma, in prima approssimazione, si può assumerne l’invarianza. Del resto, se un dipende pubblico che percepisce 100mila euro viene licenziato (e la riduzione dei senatori è assimilabile a questa situazione) la spesa pubblica cala contabilmente (e sostanzialmente) di 100mila euro (e non di 100mila meno le imposte). Di conseguenza, sia per ragioni di merito, sia per ragioni di omogeneità contabile col bilancio dello Stato, in assenza di informazioni sulla destinazione dei risparmi, la minore spesa va contata al lordo delle imposte.
Inoltre Perotti ipotizza che le spese di segreteria aumenteranno di circa 5 milioni di euro in quanto “i senatori potranno lavorare solo alcuni giorni al mese; gli altri giorni, il lavoro di supporto dovrà essere assegnato alla loro segreteria, i cui ranghi dovranno venire corrispondentemente rimpolpati”. Alla luce del minor carico di lavoro (oggi il Senato esamina tutti i provvedimenti, domani solo il 10 per cento in base ad alcune simulazioni), non c’è ragione di ritenere insufficienti le attuali dotazioni: non vi sarà alcun aumento sotto questo profilo.
Ne segue che la riduzione di spesa imputabile alla riforma del Senato, a regime, non sarà pari a 131 milioni di euro, ma a 156 (tabella 1).

Tabella 1 – Potenziali risparmi dalla riforma del Senato

Il Cnel

Per quanto riguarda la soppressione del Cnel, Perotti ipotizza un risparmio di soli 3 milioni di euro, perché “la riforma ha disposto che tutto il personale del Cnel venga assunto dalla Corte dei conti, quindi non vi sarà alcun risparmio su quel fronte”. Il ragionamento è valido nel breve termine. A regime, però, il personale ex-Cnel non sarà rimpiazzato, e questo implicherà minori spese.
Inoltre, il bilancio del Cnel negli ultimi due anni si è significativamente ridotto poiché la spesa per i suoi organi istituzionali, proprio in vista di quanto disposto dalla riforma, è stata azzerata. Pertanto, concentrarsi sull’ultimo bilancio di esercizio rischia di far perdere di vista le spese che, nel caso di un Cnel pienamente funzionante, necessariamente tornerebbero. La tabella 2 riporta il bilancio del Cnel negli ultimi cinque anni.

Tabella 2 – Costo di funzionamento del Cnel

Il dato relativo al 2014 risente di un versamento straordinario al ministero dell’Economia e Finanze di 18,2 milioni di euro (4,3 nel 2015) e quindi non va considerato. Pare ragionevole assumere, come riferimento, il bilancio degli anni 2012-2013: il potenziale risparmio dalla sua definitiva chiusura è stimabile almeno nell’ordine dei 10 milioni di euro.

La decostituzionalizzazione delle province

Perotti accetta come ragionevole un’ipotesi di riduzione del costo delle province nell’ordine dei 350 milioni di euro. Tuttavia, ritiene che non sia imputabile alla riforma costituzionale per due ragioni: 1) parte dei risparmi sono già stati acquisiti in forza della legge Delrio che ha disposto la riallocazione di alcune funzioni delle province; 2) comunque “sono indipendenti dalla riforma costituzionale”.
Sul primo punto ha probabilmente ragione, specie se si fa riferimento ai costi della politica provinciale.
Il secondo, però, non è così ovvio. Finché le province manterranno dignità costituzionale, dovranno, in un modo o nell’altro, continuare a esistere e svolgere alcune funzioni, e comunque potrebbero essere ripristinate in qualsiasi momento proprio in forza dell’articolo 114 della Carta. L’eliminazione dell’ente è, dunque, condizione necessaria, ancorché non sufficiente, a catturare i relativi risparmi. Da questo punto di vista, appare corretto contabilizzare il risparmio (al limite escludendo circa 100 milioni di costi della politica provinciale) tra le potenziali conseguenze della riforma (tabella 3).

Tabella 3 – Potenziali risparmi dalla decostituzionalizzazione delle province

Risparmi ancora più consistenti sarebbero possibili, a regime, se oltre a riallocare le funzioni delle province (e valorizzare parte delle loro sedi), alcune fossero del tutto eliminate. Ne seguirebbe una ulteriore riduzione del personale di pari passo col pensionamento degli attuali dipendenti.
Nel complesso, quindi, una stima ragionevole dei potenziali risparmi derivanti dalla riforma costituzionale si avvicina ai 500 milioni di euro ipotizzati dal ministro Boschi (tabella 4). La tabella include anche altri risparmi riconosciuti da Perotti, su cui non vi sono particolari osservazioni (per esempio sulla politica regionale).

Tabella 4 – Potenziali risparmi derivanti dalla riforma costituzionale

Va in ogni caso sottolineato, come sostiene lo stesso Perotti e come abbiamo argomentato con Filippo Taddei, che sarebbe sbagliato ridurre le ricadute economiche della riforma ai meri risparmi potenziali. Esse sono piuttosto connesse ai suoi effetti sulla stabilità politica, l’efficacia dell’azione legislativa e la certezza del diritto (in particolare con la revisione del Titolo V). I minori costi certamente militano a favore della riforma, ma le ragioni fondamentali sono altre, e dipendono dalla migliore qualità delle istituzioni che produrrebbe.

* Carlo Stagnaro si occupa di liberalizzazioni e concorrenza presso il ministero dello Sviluppo economico. Questo articolo è scritto a titolo personale ed esprime unicamente le opinioni dell’autore; non riflette necessariamente quelle dell’istituzione di appartenenza.