Se si votasse oggi Camera e Senato sarebbero eletti con due leggi molto diverse fra loro. Non solo il paese si ritroverebbe in una situazione di stallo politico e legislativo, ma un parlamento con maggioranze sistematicamente difformi presenterebbe anche serissimi indizi di incostituzionalità.
Differenze tra Italicum e Consultellum
L’esito del referendum sulla riforma costituzionale ha fatto emergere una questione assai spinosa che l’ipotizzata eliminazione del Senato aveva messo in ombra: in Italia l’attuale disciplina delle elezioni politiche conduce a risultati sistematicamente divergenti tra Camera e Senato e ciò, oltre a essere illogico e inefficiente, è quasi certamente incostituzionale. Votare ora, con le attuali leggi, dunque, non solo porterebbe il paese in una situazione di stallo politico e legislativo, ma esporrebbe il processo e l’esito elettorale ad azioni volte a farne rilevare il contrasto con la Costituzione.
Allo stato, i due rami del nostro parlamento sarebbero eletti con due leggi molto diverse. Per la Camera funzionerebbe l’Italicum, mentre per il Senato dovrebbe applicarsi il Consultellum. Si tratta di una legge “di risulta”, ossia è quello che resta della legge nota come Porcellum, dopo che la Consulta l’ha ripulita dei vizi di costituzionalità mediante la sentenza n. 1/2014.
L’Italicum è una legge di impianto proporzionale, ma che prevede un premio di maggioranza alla lista che esce vincente su scala nazionale al primo o al secondo turno. Se al primo turno una lista ottiene almeno il 40 per cento dei consensi, l’Italicum le attribuisce il 54 per cento dei seggi della Camera, ossia 340 su 630; se nessuno raggiunge quella percentuale al primo turno, le prime due liste passano a un ballottaggio e i 340 seggi sono attribuiti a quella tra le due che ottiene il maggior numero di consensi.
Il Consultellum invece è una legge proporzionale che funziona su base regionale, con diverse soglie di sbarramento: per ottenere seggi, una lista deve conquistare, in relazione a ciascuna regione, almeno l’8 per cento dei voti validi espressi, mentre una coalizione di liste deve ottenere almeno il 20 per cento di tali voti e nessuna di esse, per essere rappresentata, deve scendere al di sotto del 3 per cento.
Ciò significa che le medesime elezioni producono necessariamente due risultati difformi: alla Camera si attribuisce a un solo partito la maggioranza assoluta dei seggi e la possibilità di esprimere un governo senza alcuna coalizione; al Senato si assegnano i seggi in modo che nessun partito abbia la maggioranza assoluta e che una coalizione di liste sia obbligatoria, altrimenti nessun governo può essere formato.
Inoltre, per effetto del sistema di ballottaggio, il partito che ottiene la maggioranza assoluta alla Camera non è necessariamente quello che raggiunge almeno la maggioranza relativa al Senato. Ad esempio, da molti analisti è ipotizzato che alle prossime elezioni le prime due liste saranno il Pd con circa il 33 per cento dei suffragi e il Movimento 5 Stelle con circa il 30 per cento. Nel caso – assai probabile – in cui il ballottaggio previsto dall’Italicum premi i Cinque Stelle, questi ultimi avranno la maggioranza assoluta alla Camera, ma il Pd avrà la maggioranza relativa al Senato.
Perché è un sistema incostituzionale
Oltre a essere politicamente ingestibile, un parlamento composto sistematicamente con maggioranze difformi presenta anche serissimi indizi di incostituzionalità. La Consulta infatti, nella sentenza n. 1/2014 ha fissato il principio di necessaria coincidenza delle maggioranze di Camera e Senato. Bocciando il Porcellum, ha osservato che una legge che favorisce la formazione di maggioranze parlamentari “non coincidenti” nei due rami del parlamento è contraria alla Costituzione per due motivi: per un verso, rischia di compromettere la forma di governo parlamentare, in base alla quale il governo deve avere la fiducia di entrambe le camere, per l’altro pregiudica l’esercizio della funzione legislativa che è attribuita in termini paritari alla Camera e al Senato. Il Presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, al tempo della sentenza n. 1/2014 era giudice costituzionale, e ciò contribuisce a spiegare il suo immediato e categorico rifiuto di andare a elezioni con le due diverse leggi elettorali.
Per votare in tempi brevi, alcune forze politiche hanno proposto in questi giorni di utilizzare l’Italicum anche per l’elezione del Senato. Vi sono però due problemi. Anzitutto, è necessario che tale legge passi il vaglio della Corte costituzionale. Infatti l’Italicum è attualmente all’esame nella parte (e non solo) in cui prevede il ballottaggio tra le due migliori liste a prescindere dalle percentuali di consenso da queste ottenute nel primo turno, con il rischio di violazione del principio di proporzionalità. Ad esempio, tenendo ferme le percentuali sopra ipotizzate, i Cinque Stelle potrebbero vincere il ballottaggio e dunque ottenere alla Camera il 54 per cento dei seggi, avendo conquistato al primo turno solo il 30 per cento dei suffragi. In secondo luogo, a norma dell’articolo 57 della Costituzione, il Senato va eletto su base regionale e dunque occorrerebbe modificare l’Italicum che ha un impianto nazionale.
Considerate l’insieme delle questioni aperte è impossibile dire quando e con che leggi elettorali andremo a votare. E questo certo non rassicura sulla funzionalità della nostra democrazia.
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Professore ordinario nel Diparimento di Scienze giuridiche dell'Università di Bologna, insegna Diritto internazionale e globalizzazione e Competition Law and Economics. Ha conseguito il Dottorato di ricerca in Diritto dell’Unione europea ed è stato Visiting scholar nell'università di California a Berkeley. È stato referendario presso la Corte di giustizia dell'Unione europea e ha svolto attività di assitenza legale, come avvocato e come esperto nazionale distaccato, per la Commissione europea.
Giovanni Dettori
Sono convinto che qualunque legge elettorale si scelga in Italia è destinata a fallire e a non garantire la governabilità,, Il motivo risiede nell’art. 67 della Costituzione che prevede l’assenza del vincolo di mandato.dei parlamentari, per cui cambiando casacca come vediamo tutti giorni nel nostro Parlamento tutte le buone intenzioni e premesse vanno a ramengo. Il problema sta quindi nel manico. Il tanto esecrato sistema proporzionale ad es. che in Italia da tutte le parti si dice che non garantisca la governabilità, funziona invece in Germania e in Austria. Ma in quei Parlamenti non ci sono parlamentari italiani.
Sergio Brenna
La Costituzione a fronte della mancanza di maggioranza in una delle due Camere prevede la possibilità di scioglierne e rimandare al voto anche una sola. Quanto alle leggi elettorali: nelle compagini societarie aziendali chi ha il 51% può decidere da solo, altrimenti chi detiene anche l’1-2% per raggiungerlo può avere voce nelle decisioni; coi “patti di sindacato” i pacchetti maggiori si accordano tra loro per escludere quelli minori da questo potere, ma i liberisti “puri” li considerano una pericolosa deformazione della libertà di mercato e ne hanno spesso descritto i soprusi ai danni dei piccoli azionisti. Non si capisce perchè nel campo elettorale, invece, i difensori della “libertà paritaria” delle azioni di voto latitano e i più liberisti inneggiano a leggi maggioritarie che somigliano tanto ai famigerati “patti di sindacato”
Pietro Manzini
L’art. 88 della Cost prevede che il Presidente possa sciogliere una sola camera, ma non che ciò avvenga quando una non ha la stessa maggioranza rispetto all’altra. In ogni caso, anche ammesso che si torni a votare, le due leggi elettorali diverse conducono inevitabilmente – di nuovo -a risultati difformi.
Sull’utilizzo di leggi elettorali ‘maggioritarie’, la questione è delicata. In generale una legge elettorale che con un premio o altro sistema produce un unico vncitore viene preferito perché consente ai cittadini di scegliere la maggioranza di governo. Col proporzionale, vicecversa, tutti i partiti prendono qualcosa ma nessuno vince abbastanza per formare da solo un governo. Di conseguenza quest’ultimo viene formato mediante coalizioni post elettorali, che sfuggono completamente alla volontà dei cittadini.
Michele Lalla
Mi limito a una nota linguistica: il termine “necessario” nella frase “producono ‘necessariamente’ due risultati difformi” ha una cogenza non giustificata logicamente perché, in astratto, un partito può ottenere la maggioranza sia alla Camera sia al Senato. Se si considerano le tendenze attuali, allora è “quasi certo” … Pur da non giurista, rilevo che la non costituzionalità è dubbia, perché è nella Costituzione la differente base elettorale del Senato: votano gli elettori da 25 anni in su (cito a memoria). Ne consegue che sia la base elettorale diversa sia la specificità territoriale (anch’essa di natura costituzionale) può comportare maggioranze diverse e diventa un contrappeso. Mettere tutto nelle mani di uno non è cosa saggia: l’abbiamo scampata bella, ma l’avventurista è sempre là che trama e comanda. Diversamente, bisogna ritoccare la Costituzione e questo non sembra nemmeno il caso e il momento di menzionarlo.
Per quanto riguarda l’osservazione di Giovanni, mi permetto di rispondere che il mandato imperativo è vietato, e meno male che è vietato: altrimenti il deputato diventa una marionetta nelle mani del segretario. Veramente, è proprio questo che vuole? Purtroppo, tale approccio è altamente autoritario e lesivo della libertà di giudizio, giudizio anche basato sulla conoscenza dei fatti che noi spesso NON ABBIAMO MAI, ammesso che il deputato sia onesto.
Pietro Manzini
Al momento della redazione dell’articolo non mi sfuggiva la forzatura logica del termne ‘necessario’, ma continuo a pensare che, sotto il profilo della realtà politica, quel termine funziona. L’ipotesi di un partito che prende il 50% + 1 dei voti è assolutamente irrealistica (oggi più che mai).
Insisto sulla incostituzionalità. Le due camere non devono avere necessariamente leggi identiche, ma queste non devono portare sistematicamente a risultati non coincidenti. La soglia dei 25 anni non porta a risultati sistematicamente difformi perchè è altamente probabile che i cittadini tra i 18 e i 24 anni votino con preferenze politiche del tutto analoghe a quelle dei cittadini che hanno dai 25 ai 100 anni. Dunque i risultati – come ha dimostrato la storia del paese – sono coerenti.
Infine, mi permetto di osservare che il sitema dei contrappesi costituzionali è importante e va salvaguardato, ma non può essere realizzato mirando a maggioranze politiche difformi nei due rami del parlamento. Questo vuole solo dire che la volontà di uno dei due rami – che è democraticamente eletto- va subordinata alla volontà dell’altro. Perchè una camera dovrebbe prevalere sull’altra, essendo entrambe espressione della volontà popolare? Un vero nonsense costituzionale!
Alessandro Soresini
Prima del Mattarellum, la Camera aveva una legge proporzionale pura su base nazionale, mentre il Senato aveva un sistema su base regionale. Quindi due leggi diverse che hanno convissuto fino agli anni 80. Perche’ la Corte non ha avuto problemi per 35 anni su quel sistema, e si e’ invece decisa a intervenire sul Porcellum?
Pietro Manzini
Ripeto, il problema non è avere due leggi elettorali diverse, ciò è ammesso. IL problema è avere due leggi elettorali che producono sistematicamente risultati difformi. Prima del Mattarellum, nonostante la diversa base elettorale, Camera e Senato avevano sempre avuto maggioranze politiche sostanzialmente uniformi. Ecco perchè la Corte costituzionale non era mai stata sollecitata ad intervenire.
Questo peraltro dato era uno degli elementi che spingeva verso il superamento del bicameralismo: cosa servono due camere che fanno la stessa cosa e che hanno analoghe maggioraze politiche? D’altro canto con maggioranze politiche diverse, una camera -politicamente legittimata dal voto – impedirebbe l’attività dell’altra camera, altrettanto politicamente legittimata.
Per inciso, la riforma costituzionale cercava – forse in modo non esemplare (bisogna ammetterlo)- di risolvere questa assurdità. Ma agli italiani evidentemente piace. Amen.
Henri Schmit
A prescindere dall’incredibile confusione delle leggi elettorali e dalle gravi responsabilità di chi ha creato questa situazione, non mi convince il principale teorema assunto dall’autore: avere due maggioranze diverse nelle due camere non è incostituzionale, ma inevitabile, anzi voluto. Bicameralismo (paritario, asimmetrico, parziale, federale o quello che si voglia) significa per definizione maggioranza esattamente questo. Chi sostiene il contrario, come la Consulta in un obiter dictum della sentenza 1/2014, semplicemente sbaglia e rende la ricerca di una soluzione coerente più difficile. L’Italicum non è un sistema proporzionale, ma esattamente l’opposto, un sistema super-maggioritario perché maggioritario di lista. Non serve cieca deferenza alle sentenze spesso sibilline della Consulta. L’Italicum è infatti un raggiro – per quello italico? -dei principi sanciti nella sentenza 1/2014. Detto ciò, concordo con l’autore che la gravità della situazione nella quale alcuni riformisti dilettanti o sprovveduti hanno manovrato il Parlamento e il paese è estrema. Solo un discorso sobrio, veritiero e costruttivo permette di uscirne senza ulteriori danni.
Henri Schmit
A prescindere dall’incredibile confusione relativa alle leggi elettorali e dalle gravi responsabilità di chi ha creato questa situazione, non mi convince il principale teorema assunto dall’autore: avere due maggioranze diverse nelle due camere non è incostituzionale, ma inevitabile, anzi voluto. Bicameralismo (paritario, asimmetrico, parziale, federale o quello che si voglia) significa per definizione maggioranze diverse nelle due camere. Chi sostiene il contrario, come la Consulta in un obiter dictum della sentenza 1/2014, semplicemente sbaglia e rende la ricerca di una soluzione coerente più difficile. L’Italicum non è un sistema proporzionale, ma esattamente l’opposto, un sistema super-maggioritario perché maggioritario di lista. Non serve falsa deferenza alle sentenze spesso sibilline della Consulta. L’Italicum è un raggiro – per questa ragione italico? -dei principi sanciti nella sentenza 1/2014. Detto ciò, concordo con l’autore che la gravità della situazione nella quale alcuni riformisti dilettanti o cinici hanno manovrato il Parlamento e il paese è estrema. Solo un discorso sobrio, veritiero e costruttivo permette di uscirne senza ulteriori danni.
Pietro Manzini
Domando: se alla Camera ha la maggioranza politica il partito/coalizione A e al Senato ha la maggioranza politica il parito/coalizione B, come fa un Governo ad ottenere la fiducia? E a legiferare?
Inoltre: la maggioranza A è senz’altro legittimata politicamente dal voto, perché allora la sua attività dovrebbe essere ostacolata dalla maggiranza B (legittimata anch’essa), e viceversa?
A me, ma prima ancora alla Corte costituzionale, questo sembra assurdo, e non capisco perché cercare di evitare queste incongruenze rende la ‘ricerca di una soluzione coerente più difficile’.
Henri Schmit
Ringrazio dell’attenzione; bicameralismo (integrale o su certe materie) significa DOPPIA maggioranza. L’obiettivo non cambia rispetto ad una camera sola, l’asticella è solo più alta. Si tratta sempre di mettere d’accordo dei gruppi parlamentari e in ultima analisi dei deputati o senatori individuali. Il suo ragionamento, in sintonia con il pensiero prevalente, sposato pure dalla Corte, presuppone qualcosa che è di innegabile rilevanza politica, ma che non trova riscontro nella costituzione: una maggioranza prestabilita, cioè uscita dalle urne, di partiti o di liste elettorali. Anzi la Costituzione attraverso l’art. 67 vanifica in ambito normativo l’argomento delle scienze politiche a favore di un diritto dei partiti (o dei suoi elettori) a un voto in blocco dei deputati per garantire la stabilità della maggioranza. Non per caso uno dei commentatori – come peraltro il M5* – rivendica l’abolizione del libero mandato. La conseguenza del mio argomento è che conta molto la responsabilità individuale dei parlamentari e molto meno l’illusoria e contraddittoria pretesa dei partiti a dirigere il voto dei deputati. E la legge elettorale farebbe bene tenerne conto.
Henri Schmit
In un sistema bicamerale paritario non esistono due maggioranza contrapposte, m(A) e m(B), ma una sola: (m(A) + m(B)). La sentenza 1/2014 in un passaggio ragiona purtroppo in termini politici (due maggioranze), al di fuori della logica della costituzione. La sentenza sull’Italicum sarà, mi sembra, redatta da un giudice esperto che nel passato ha pubblicato articoli sul libero mandato e si può quindi sperare che non cada nella stessa trappola.
rossana cottafava
Egr. Professore, scusi la mia ignoranza,
Mattarella aveva la possibilità di non firmare l’Italicum?
Pietro Manzini
In base all’art. 74 della Cost , il Presidente, prima di promulgare una legge può chiedere una nuova deliberazione. Se le camere approvano nuovamente, la legge deve essere promulgata. A mio avviso l’Italicum non è palesemente anticostituzionale, pertanto Mattarella non aveva un evidente motivo di chiedere una nuova deliberazione alle camere. Vedremo cosa dice la Corte costituzionale il 24 gennaio.
Nicola
A mio avviso la confusione viene dal fatto che la Costituzione prevede la formazione delle maggioranze IN parlamento (=dopo le elezioni), mentre queste leggi elettorali cercano di imporre maggioranze parlamentare pre-elettorali e, facendolo in maniera diversa per Camera e Senato, creano il pasticcio di cui parla l’autore.
L’errore è di voler decidere il Governo direttamente attraverso le elezioni, ma in un sistema parlamentare è il dialogo fra il Parlamento bicamerale e la Presidenza della Repubblica che porta alla formazione del Governo.