Nel labirinto delle tax expenditure

Il mondo delle agevolazioni fiscali è esteso e intricato. Assumono forme diverse, interessano vari tributi e riguardano soggetti disparati. Detrazioni e deduzioni sono le principali, ma pesano anche esenzioni, esclusioni e riduzioni di aliquota.

Cosa sono le “tax expenditures”

Con il disegno di legge di bilancio presentato al Senato è stato pubblicato il nuovo Rapporto sulle spese fiscali redatto ogni anno dalla Commissione ministeriale appositamente incaricata di fornirne un elenco.

Ma cosa sono le spese fiscali o tax expenditure? Il nome, innanzitutto, deriva dal fatto di essere agevolazioni che vengono attuate riducendo il prelievo tributario e non attraverso la spesa pubblica.

Difficile dare una definizione comprensiva di tutte le loro fattispecie, che sono tante e diverse. Il decreto legislativo che ha istituito la Commissione (n. 160/2015) prevede che il suo Rapporto annuale contenga “qualunque forma di esenzione, esclusione, riduzione dell’imponibile o dell’imposta o regimi di favore, derivante da disposizioni normative vigenti (…)”. Prevede inoltre che qualsiasi misura sia “accompagnata, ove possibile, dalla quantificazione degli effetti finanziari e del numero dei beneficiari”.

Come ricorda il Rapporto della Commissione, a livello internazionale si definiscono spese fiscali le misure che riducono il gettito per uno specifico gruppo di contribuenti o attività economica rispetto a una norma o benchmark di riferimento.

Nella tabella 1 si presenta una panoramica delle 13 voci con il maggiore impatto quantitativo (superiore a 1 miliardo). Come si vede anche solo da questo elenco, le forme attraverso cui si concretizzano le spese fiscali possono essere molto diverse e interessare vari tributi (Irpef, Ires, accise, Iva e altro ancora), così come soggetti diversi (persone fisiche, persone giuridiche, soggetti e categorie particolari). Per quanto riguarda le forme, si può trattare di riduzioni di aliquota (per esempio, la riduzione dell’accisa sul gasolio per il trasporto di merci e alcune categorie di trasporto passeggeri); regimi sostitutivi (come la cedolare secca sugli affitti); detrazioni dall’imposta (ad esempio, quelle dall’Irpef del 19 per cento delle spese mediche o del 50 per cento delle spese per ristrutturazioni edilizia); deduzioni dall’imponibile (come le deduzioni dall’Irpef, fino a una certa soglia, dei contributi versati per la previdenza complementare); esclusioni dall’imponibile (esempio: quella dalla base imponibile Irpef degli assegni familiari e dell’assegno per il nucleo familiare); esenzioni (per esempio, l’esenzione dall’Irpef delle pensioni di guerra) o altre forme ancora, come il particolare credito previsto dal bonus di 80 euro (“bonus Renzi”).

Tabella 1 – Le spese fiscali più rilevanti

Fonte: Rapporto annuale sulle spese fiscali 2019, elaborazioni sulla tavola 1 del Rapporto.

È evidente che forme di agevolazione che assumono la caratteristica di deduzioni dall’imponibile di imposte progressive, come l’Irpef, hanno effetti redistributivi peggiori di agevolazioni che assumono la forma di detrazioni dall’imposta: nel primo caso l’agevolazione aumenta all’aumentare della aliquota ed è dunque più elevata per chi ha redditi più alti.

Ma anche nel caso delle detrazioni si possono avere effetti redistributivi perversi se le spese a cui si riferiscono sono effettuate principalmente da soggetti più ricchi.

Uno sguardo prudente

La Commissione ministeriale mette in guardia sull’utilizzo del valore totale delle spese fiscali in termini di gettito: la semplice aggregazione per somma non riflette pienamente il loro effetto complessivo. In più, per alcune spese fiscali non si può arrivare a quantificazione affidabile, per carenza di informazioni, oppure non vengono indicati gli effetti finanziari, in quanto ritenuti di importo trascurabile (in alcuni casi, persino poche migliaia di euro). Per dare comunque un’idea dell’entità, la somma degli effetti finanziari delle misure quantificate si traduce ogni anno in un minor gettito per l’erario di parecchi miliardi di euro – per il 2020 la stima è di 62 miliardi, senza considerare gli effetti sui tributi locali.

La Commissione fornisce tuttavia alcune tabelle di sintesi.

La tabella 2, per esempio, riporta la sintesi per natura della misura. Le detrazioni e le deduzioni si confermano gli strumenti principali e nel 2020 ammontano rispettivamente al 28 e al 15 circa per cento del totale. Pesano anche esenzioni, esclusioni e riduzioni di aliquota, che insieme costituiscono il 25 per cento delle spese fiscali.

Tabella 2 – Composizione spese fiscali per natura della misura

Fonte: Rapporto annuale sulle spese fiscali 2019, tavola 10

Un altro modo per sintetizzare le spese fiscali è suddividerle secondo il tributo a cui fanno riferimento, come nella tabella 3. Per esempio, l’Irpef è ridotta da ben 141 spese fiscali, per un totale di più di 40 miliardi di euro nel 2020, il 18 per cento del suo gettito. Tutte le misure riguardanti questa imposta arrivano a coprire insieme il 69 per cento del totale delle spese fiscali, a testimoniare la volontà di agevolare i redditi delle famiglie. A seguire, ci sono le imposte di registro, di bollo e catastali e l’Ires, o misure miste Irpef/Ires (relative a imprese che, a seconda della loro natura, pagano l’Ires o l’Irpef), che comunque, messe insieme, non raggiungono neanche il 20 per cento del totale. Le agevolazioni riguardanti le accise (per lo più nella forma di riduzioni di aliquota o esenzioni) valgono più di 3 miliardi e tra queste si annidano i famosi “sussidi alle emissioni” di cui si è sentito parlare con il decreto clima. Ben 1,3 miliardi, infatti, fanno riferimento (come mostrato nella tabella 1) alla riduzione delle accise sul gasolio per l’autotrasporto merci.

Tabella 3 – Composizione spese fiscali per tributo di riferimento

Fonte: Rapporto annuale sulle spese fiscali 2019, tavola 8

La Commissione raggruppa le spese fiscali anche per classi di costo in termini di gettito. Come si nota dalla tabella 4, un numero limitato di misure (le 13 riportate nella tabella 1, che corrispondono al 2,4 per cento del totale delle spese fiscali) sono superiori a un miliardo, con un costo complessivo che oltrepassa 42 miliardi. Viceversa, 159 (quasi il 30 per cento del totale) hanno un costo complessivo che non raggiunge i 400 milioni.

Tabella 4 – Composizione spese fiscali per classi di costo

Fonte: Rapporto annuale sulle spese fiscali 2019, tavola 7

Generalmente le spese fiscali vengono introdotte per agevolare in maniera selettiva settori o categorie ritenuti meritevoli di tutela o di stimolo; oppure, l’obiettivo è far emergere il sommerso di un determinato settore.

Per il primo caso, non mancano le proposte di abbattimento delle spese fiscali. Il dibattito rimane aperto, ma come mostra l’Osservatorio sui conti pubblici italiani nello studio di luglio 2019, buona parte delle detrazioni dell’Irpef si concentrano sulle fasce più basse di reddito e una loro soppressione rischierebbe di danneggiare i meno abbienti. Non è nemmeno da sottovalutare la possibilità dell’influenza di lobby più o meno forti nella scelta di queste categorie.

Ancora più difficile prevedere gli effetti sull’evasione, data anche la scarsità di dati. Comunque, per dare un’idea, si può far riferimento alle detrazioni per i costi di ristrutturazione edilizia: un contribuente, dopo aver confrontato i rischi connessi all’evasione con i vantaggi monetari della detrazione, dovrebbe essere incentivato a richiedere la fattura per beneficiare dello sgravio. Eppure, la complessità del calcolo finanziario potrebbe scoraggiarlo e riportarlo sulla strada del nero. L’esempio mette in luce ancora una volta quanto sia importante semplificare il sistema fiscale.