Per una nuova stagione di riforme amministrative

Le riforme nella pubblica amministrazione dovrebbero partire dalla consapevolezza che la Pa progetta, attua e valuta politiche pubbliche. È dunque centrale la capacità di gestione di questo ciclo, all’interno di un progetto di espansione della democrazia.

Oltre la digitalizzazione e semplificazione

Con le decisioni assunte dalla Unione europea, l’Italia beneficerà nei prossimi anni di ingenti quantità di risorse per interventi che favoriscano la ripresa economica, inquadrati in un preciso piano di riforme.

L’entità delle risorse di cui il nostro paese sarà destinatario è tale da aver immediatamente sollevato preoccupazioni sulla effettiva capacità della amministrazione pubblica – oltre che della politica, naturalmente – di farne un uso efficace e tempestivo. Il tema della riforma della pubblica amministrazione, peraltro mai assente negli ultimi decenni da qualsiasi programma di governo, è così tornato in cima alla agenda dei decisori pubblici. Desta infatti preoccupazione, non solo la capacità di formulare un convincente piano per l’utilizzo delle risorse – che non è affatto scontata – ma soprattutto la capacità di gestirne la effettiva attuazione in maniera tempestiva e coerente.

Digitalizzazione e semplificazione sembrano essere le parole d’ordine più gettonate. Se colgono alcuni degli aspetti sui quali la Pa italiana denuncia significativi ritardi e inefficienze, è forse però opportuno ricordare che è oramai da almeno un trentennio – quanto meno a partire dalle leggi 142 e 241 del 1990 – che si susseguono progetti di “grande” riforma, spesso proprio all’insegna della innovazione tecnologica e della semplificazione. Si è trattato di una stagione lunga, articolata e ricca di interventi, quasi tutti ispirati da un paradigma gestionale-aziendalistico: in sostanza, dalla idea che la Pa innanzi tutto è produttrice di servizi e che pertanto i modelli gestionali “come il mercato” possano avere una grande efficacia. È la stagione andata sotto il nome di New Public Management, che ha interessato in forme pressoché analoghe tutti i paesi industrializzati.

Per la verità, accanto a questo che possiamo definire come il mainstream della riforma amministrativa, si tentavano anche strade diverse e minoritarie. Tra queste, l’esperienza avviata nel 2002 dal dipartimento della Funzione pubblica con il progetto “cantieri”, o l’esperienza del dipartimento delle Politiche di sviluppo nel periodo a cavallo tra la fine degli anni Novanta e l’inizio del 2000. Sono esperienze che hanno tentato, nel primo caso, la strada della innovazione attraverso la valorizzazione delle competenze più specifiche dei dirigenti pubblici e la promozione di forme il più ampie possibili di progettazione partecipata; mentre nel secondo caso hanno promosso l’introduzione di politiche innovative – la progettazione locale dello sviluppo – come leva per avviare “dal basso” processi di innovazione amministrativa ed istituzionale.

Si è trattato di linee di intervento ispirate a un diverso paradigma, che vedeva la Pa non come produttrice di servizi, ma come “produttrice di politiche pubbliche”, con una sua forte specificità e irriducibilità a modelli di natura gestionale-aziendalistica.

Una nuova stagione di riforme amministrative dovrebbe in effetti partire dalla consapevolezza che la Pa progetta, attua e valuta politiche pubbliche, e che qualsiasi disegno di innovazione amministrativa deve puntare a migliorare le capacità di gestione del ciclo progettazione-attuazione-valutazione delle politiche.

Il ciclo progettazione-attuazione-valutazione

Impostato così il tema della riforma, molte sono le questioni che vengono alla attenzione e che sarebbero altrimenti ignorate o sottovalutate nel paradigma della “produzione di servizi”.

Sotto il profilo della progettazione, ad esempio, è cruciale il tema della conoscenza, vuoi in termini generali dei fenomeni su cui si vuole intervenire, vuoi in termini più specifici, delle particolarità con cui tali fenomeni si presentano nei differenti contesti territoriali.

Si intrecciano qui i temi della progettazione partecipata e della democrazia deliberativa, nella ricerca di modalità organizzative e di gestione dei processi di progettazione che consentano la partecipazione più ampia possibile – inclusiva – degli attori portatori di conoscenza specifica, anche di natura più locale ed “esperienziale”. La recente introduzione, con il Codice degli appalti nel 2016, del dibattito pubblico come forma di consultazione che consenta di verificare e migliorare i progetti, in particolare di opere pubbliche, va in questa direzione, seppur timidamente e peraltro senza che si siano realizzate ancora significative esperienze in tal senso – ad eccezione della esperienza pionieristica di dibattito pubblico che interessò nel 2009 il progetto della Gronda di Genova (vedi Luigi Bobbio (2010), “Il dibattito pubblico sulle grandi opere. Il caso dell’autostrada di Genova”, in Rivista italiana di politiche pubbliche).

Ancora, è l’insieme delle competenze tecnico-specialistiche che deve essere rafforzato e potenziato, anche attraverso una campagna di rinnovamento degli organici e di valorizzazione delle competenze dei pubblici dipendenti.

Appare poi come cruciale il tema della policy coherence, la necessità di assicurare coerenza a interventi collocati in ambiti differenti, ma i cui effetti possono tra di loro rafforzarsi ovvero elidersi: qualsiasi modello organizzativo e progetto di riforma amministrativa deve adottare strumenti di concertazione e valutazione congiunta degli interventi tra attori amministrativi che diversamente non avrebbero alcun incentivo a confrontarsi e tanto meno coordinarsi.

Sotto il profilo della attuazione – vero punto critico di ogni intervento, dove le migliori intenzioni rischiano di naufragare nella complessità delle reti di attori – sono altre le sollecitazioni che emergono. Una tra tutte: la particolarità insopprimibile delle situazioni locali richiede di pensare a politiche che siano ideate centralmente ma declinate territorialmente; a interventi che, dentro quadri comuni –nazionali o regionali, a seconda dei casi – abbiano però strumenti e regole per potersi declinare localmente, perché sempre locali sono le reti di attuazione e locali le relazioni da costruire tra gli attori per portare a compimento gli interventi. È il livello del governo locale quello che dovrebbe assumere una centralità, che oggi ancora non possiede, nel disegno istituzionale.

Le elaborazioni di Charles Sabel sul tema dello sperimentalismo democratico possono essere il riferimento per costruire disegni organizzativi e istituzionali che consentano di trattare le politiche per quello che sono: esperimenti pratici, in realtà sempre parzialmente sconosciuti, che richiedono flessibilità, confronto, apprendimento.

Infine, il tema della valutazione, diffusa e partecipata, così come partecipata e inclusiva dovrebbe essere la progettazione. Valutazione che va intesa in particolare come strumento per strutturare in itinere la comunicazione tra gli attori – tra attori politici e attori amministrativi, tra attori centrali e attori locali – e come verifica dei risultati, confronto della efficacia delle diverse strategie perseguite; in ultima analisi, strumento di apprendimento.

Poi certo anche la digitalizzazione e la semplificazione sono utili per una Pa più capace, ma occorre immaginare in primo luogo assetti istituzionali e organizzativi che migliorino l’efficacia nella gestione del ciclo di progettazione-attuazione-valutazione. È all’interno di un progetto di espansione della democrazia, dove si sposano riforma amministrativa e disegno istituzionale, che si può restituire incisività a una nuova stagione di riforme, in grado di garantire una maggiore efficacia dell’attore pubblico nell’affrontare i problemi di natura collettiva.