Anche il lavoro pubblico può andare in cassa integrazione

La cassa integrazione permette di dare sostegno economico ai dipendenti adibiti ad attività sospese o ridotte a causa di una crisi temporanea, come il lockdown. Per applicarla ai dipendenti pubblici, si può estendere l’istituto della “disponibilità”.

Tre effetti del lockdown sul lavoro pubblico

Da tempo è aperto il dibattito sull’estensione della cassa integrazione anche al lavoro pubblico. La questione è sorta in particolare a causa delle misure organizzative emergenziali adottate a marzo 2020, che hanno riguardato la pubblica amministrazione.

Molti guardano a quanto accaduto con l’ottica limitata allo smart working, che ha portato Pietro Ichino e Sabino Cassese ad affermare che “nella maggior parte dei casi si è trattato di una sorta di ferie prolungate”.

In realtà, le cose non stanno esattamente così. Fermo rimanendo che la Pa – colpevolmente inerte (per scelte, tuttavia, degli organi di governo) nell’attuare le disposizioni sul lavoro agile risalenti almeno alla legge 124/2015 (cinque anni prima della pandemia) – si è trovata a doversi riorganizzare in fretta e furia per erogare da remoto i servizi e le attività, le disposizioni durante il lockdown hanno comportato tre effetti:

1. configurare il lavoro agile come unica forma “ordinaria” di lavoro: di fatto, fino a luglio 2020, le pubbliche amministrazioni sono state obbligate a mettere in smart working tutti i dipendenti, a meno che non si dimostrasse che erano adibiti ad attività connesse all’emergenza sanitaria, da svolgere obbligatoriamente in presenza;

2. sospendere moltissimi procedimenti amministrativi; per circa quattro mesi, da marzo all’estate, una gran parte dei procedimenti amministrativi sono rimasti sospesi (salvo quelli relativi ai pagamenti ai fornitori della Pa o alle imprese in crisi e ai lavoratori in cassa integrazione). Il legislatore, nel momento in cui ha imposto il lavoro agile a tutti, era consapevole che le amministrazioni non erano tutte pronte e non tutte nello stesso modo a svolgere i servizi con la stessa qualità di prima e, per questo, ha sospeso tanti procedimenti;

3. consentire, una volta consumate le ferie, i congedi e i permessi disponibili, l’esenzione dal lavoro per quei dipendenti per i quali non era possibile né disporre il lavoro agile, né adibire ad attività da svolgere necessariamente in presenza.

Prima di proseguire è bene chiarire che, da luglio in poi, le cose sono cambiate: il lavoro agile è previsto come una tra le possibili forme ordinarie di lavoro e solo a condizione che non pregiudichi l’efficienza dei servizi. Non a caso, non sono più previsti sospensioni dei termini dei procedimenti. Pertanto, laddove un ufficio causi ritardi o disfunzioni perché i suoi dipendenti sono in smart working, si dovrebbero evidenziare responsabilità gravi per i vertici su cui ricade la decisione di organizzare in lavoro agile attività con esso non compatibili.

E a maggior ragione, in questi casi, bisogna chiedersi perché non attivare un sistema simile alla cassa integrazione anche nel lavoro pubblico.

Se infatti anche a regime il ricorso allo smart working non consentisse l’utilizzazione piena del personale disponibile, si dovrebbe ammettere che la parte non utilizzata del personale venga sospesa dal lavoro con attivazione di una forma di sostegno del reddito, che non potrebbe non comportare una riduzione rispetto al cento per cento dello stipendio ordinario.

A cosa serve la cassa integrazione

Sul problema della compatibilità della cassa integrazione col lavoro pubblico, occorre sgomberare il campo da un equivoco molto diffuso: pensare, cioè, che la cassa integrazione riguardi imprese prossime al fallimento. Il Dlgs 148/2015 ha proprio la funzione di escludere che l’istituto abbia il fine di sostenere imprese decotte. La cassa integrazione, al contrario, ha sostanzialmente lo scopo (nelle sue varie, forse troppe, modulazioni) di sostenere imprese in conseguenza di riduzioni di attività connesse a eventi esterni (la pandemia è uno tra quelli) o riorganizzazioni, in vista di una ripresa.

La cassa integrazione permette di dare sostegno economico ai dipendenti adibiti alle attività sospese o svolte in modo ridotto. Per i lavoratori coinvolti nella procedura, per le ore di sospensione, allo stipendio si sostituisce un’indennità (finanziata da contributi versati dalle aziende e dagli stessi lavoratori, ma nel caso di casse in deroga o per eventi straordinario, anche dall’erario), pari circa all’80 per cento della retribuzione lorda.

Torniamo alla pubblica amministrazione. In presenza di un evento o una disposizione normativa, come quelle stabilite nel primo lockdown, che comportino la riduzione evidente dell’attività lavorativa, tanto da sospendere persino i termini dei procedimenti, non si verte in una situazione troppo diversa da quella di un’azienda in crisi per temporanee situazioni aziendali dovute ad eventi transitori.

Non sarebbe stato, quindi, particolarmente incongruente distinguere tre categorie di dipendenti: quelli che hanno proseguito l’attività in presenza, quelli disposti in smart working, ma in attività non sospese e quelli non adibiti né alla prima, né alla seconda attività, individuando i lavoratori sulla base della loro adibizione a mansioni lavorative coinvolte o meno dalla sospensione dei procedimenti. Per la seconda e terza categoria una riflessione andava svolta. Infatti, i dipendenti in smart working che non svolgano pienamente le attività lavorative, si trovano in una situazione non dissimile dal lavoratore in cassa integrazione sospeso solo per alcune ore lavorative. I dipendenti addetti ad attività “congelate” sono sostanzialmente assimilabili a lavoratori in cassa integrazione a “zero ore”. Sarebbe stato possibile coinvolgerli in misure di contenimento della spesa pubblica.

Si è fatta, invece, una scelta più grossolana. Sono stati mandati in smart working anche dipendenti adibiti a funzioni in realtà non espletabili con efficienza (anche a causa di scarse dotazioni telematiche e hardware). E si è persino consentito di esentare dal lavoro alcuni dipendenti (quanti? Non molti, ma nessuna fonte ha mai svelato il numero, fino a oggi), ma pagandoli a retribuzione intera; una differenza oggettivamente non troppo facilmente spiegabile, rispetto al mondo privato.

Le condizioni astratte perché anche nella Pa si attivi una sorta di cassa integrazione, allora, vi sono: l’accertamento di una contrazione dell’attività lavorativa, dovuto a una lunga sospensione di procedure e termini, potrebbe esserne lo spunto.

Utilizzare la “disponibilità”

Del resto, nel testo unico sul rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (Dlgs 165/2001) esiste una norma, l’articolo 33, che tratta un istituto piuttosto simile alla cassa integrazione: la “disponibilità”. Laddove una pubblica amministrazione, per una serie di situazioni di “crisi”, anche di carattere finanziario, rilevi che alcuni suoi dipendenti sono in esubero, dopo alcuni passaggi, li colloca in disponibilità: il che significa la sospensione del rapporto di lavoro (come in una cassa integrazione a zero ore), per una durata di 24 mesi, con un trattamento economico dell’80 per cento circa del trattamento economico fondamentale (si veda in particolare il comma 8).

Non sarebbe stato troppo difficile prevedere, allora, nella normativa anche emergenziale una lettura che estendesse l’istituto della disponibilità a situazioni di “esubero” temporanee e non durature, così da trasformarla in una disponibilità a sua volta non definitiva (destinata al licenziamento), ma temporanea, per la durata della “crisi” operativa. Oppure, in modo più chiaro, si può prevedere una modifica all’articolo 33 del Dlgs 165/2001 che introduca appunto la “disponibilità” temporanea per casi simili, allo scopo di evitare situazioni limite come l’esenzione dal lavoro a stipendio pieno o uno smart working più simile a un ammortizzatore sociale che a una misura organizzativa.