Finanze comunali: il commissario fa meglio del sindaco

Sotto la gestione dei commissari prefettizi, l’autonomia finanziaria dei comuni aumenta. Questi amministratori non ricercano infatti il consenso necessario ai sindaci per essere rieletti. Ma coniugare la democrazia con la capacità amministrativa è cruciale.

La differenza tra amministratori politici e non

Ci sono ragioni specifiche per cui un sindaco (amministratore politico) può agire in modo diverso da un commissario prefettizio (amministratore non politico) nella gestione finanziaria di un comune. In economia, l’idea che gli amministratori politici possano essere guidati in misura maggiore da interessi personali poiché, a differenza degli amministratori non politici, potrebbero essere interessati alla loro rielezione è avanzata prima nel modello di Downs (1957) e poi nel lavoro seminale di Nordhaus (1975). E poiché le condizioni economiche influenzano i risultati elettorali, un politico che vuole essere rieletto ha senz’altro un più forte incentivo a intervenire sull’economia locale per ottenere voti. Gli strumenti più immediati sono i benefici per alcuni elettori, attraverso operazioni sul bilancio pubblico.

L’esistenza di cicli economico-politici (cicli nelle variabili macroeconomiche indotte dal ciclo elettorale) è stata ampiamente documentata sia nei governi centrali sia in quelli locali. A livello locale, esiste una fonte di finanziamento molto sensibile al ciclo elettorale: i trasferimenti intergovernativi. che in linea generale sono finanziati dalla fiscalità nazionale, ma generano benefici locali.

Il ricorso a trasferimenti dal governo centrale è certamente giustificabile quando affronta la redistribuzione territoriale e protegge i governi locali contro gli shock. Tuttavia, è stato dimostrato che un’ampia quota di trasferimenti intergovernativi mina l’autonomia e la responsabilità del processo decisionale decentralizzato e genera l’illusione fiscale, un fenomeno che si verifica quando il legame tra le tasse e i benefici è distorto e gli elettori sono meno propensi a sanzionare i comportamenti inefficienti dei politici.

In Italia, le entrate in conto corrente dei comuni sono distinte in

1. entrate di natura tributaria, contributiva e perequativa;
2. trasferimenti;
3. entrate extratributarie.

Le entrate che rientrano nella seconda categoria sono i trasferimenti intergovernativi e misurano il grado di dipendenza finanziaria del comune rispetto a enti esterni, principalmente il governo centrale. Diversi studi hanno dimostrato che i politici locali ne fanno talvolta un uso strategico, tenendo conto dei propri interessi elettorali quando devono scegliere la proporzione tra entrate locali e trasferimenti centrali per il finanziamento della spesa. Nel caso dei comuni italiani, l’effetto di fattori connessi con il ciclo elettorale sull’ammontare di trasferimenti intergovernativi è stato dimostrato, tra gli altri, da Bracco e coautori (2015). Questi fenomeni possono rappresentare un serio problema per i sistemi economici, in quanto le motivazioni elettorali nei trasferimenti intergovernativi generano perdite di welfare, eccessiva spesa pubblica e disuguaglianza.

Lo studio sui comuni italiani

Su questa linea di ricerca, un nostro recente studio esamina l’impatto del commissario prefettizio sulla gestione finanziaria dei comuni: l’attività dei commissari viene confrontata con l’attività dei sindaci eletti sfruttando i dati estratti da un panel di 7.826 comuni italiani monitorati dal 2007 al 2018.

Nell’ordinamento italiano, il commissario prefettizio è l’organo monocratico di amministrazione straordinaria del comune. Il commissario, solitamente un funzionario di carriera prefettizia, è nominato a seguito dello scioglimento del consiglio comunale, che può avvenire per cause diverse: decesso, decadenza o grave impedimento del sindaco, dimissioni del sindaco o della maggioranza dei consiglieri, incapacità di approvare il bilancio nei tempi dovuti, infiltrazione della criminalità organizzata.

Queste caratteristiche fanno sì che ci sia una differenziazione intrinseca tra i comuni commissariati e i comuni governati da sindaci eletti, che potrebbe in parte spiegare anche l’andamento della gestione del bilancio e, di conseguenza, minare l’affidabilità della stima. Per affrontare il problema, lo studio ricorre a metodi di intelligenza artificiale nella costruzione dello scenario controfattuale. In altre parole, si confrontano comuni commissariati con comuni molto simili, ma governati da sindaci eletti. I risultati mostrano che i commissari portano i comuni ad avere una maggiore autonomia finanziaria e una maggiore capacità di raccolta, aumentando le entrate a livello locale. Ciò è coerente con l’ipotesi che, non rispondendo a incentivi elettorali, i commissari abbiano minori motivazioni a comportarsi strategicamente quando devono scegliere la proporzione tra entrate locali ed entrate esterne per il finanziamento della spesa comunale.

I governi locali sono attori chiave nella produzione e fornitura di beni e servizi connessi con la crescita e con lo sviluppo sostenibile. Per esempio, l’istruzione e la salute sono dimensioni chiave dello sviluppo umano e allo stesso tempo sono le più importanti tipologie di servizi decentralizzati in diversi paesi. Nel contesto europeo, il rafforzamento delle istituzioni sovranazionali offre ulteriore spazio all’influenza dei governi locali. Tuttavia, il principio di “representation without taxation” può avere l’effetto di deresponsabilizzare gli amministratori locali e dunque impoverire la qualità delle istituzioni. I comuni italiani sono dotati di competenza generale e quindi possono intraprendere una buona parte delle azioni che interessano il loro territorio. Dal 2009, la loro attività si distingue tra funzioni fondamentali e funzioni non fondamentali. Il finanziamento delle funzioni fondamentali è garantito dal Fondo di solidarietà comunale, che ha sia una componente verticale (con risorse che vengono attribuite dal governo centrale ai comuni), sia una componente orizzontale (risorse che provengono dai comuni stessi, con gli enti più dotati ad alimentare il fondo e gli altri a esserne i destinatari). Se i comuni vogliono fare di più devono imporre tasse ai propri cittadini. In questa separazione, c’è un ampio margine discrezionale, in cui i politici guidati da interessi personali possono contribuire alla spesa pubblica eccessiva, alla perdita di welfare e al persistere della disuguaglianza di opportunità.

Il miglioramento della governance degli enti locali è pertanto un obiettivo politico rilevante. Coniugare la democrazia locale con la capacità amministrativa è un passaggio cruciale, poiché la ricerca estrema del consenso politico può avere un impatto negativo sullo sviluppo locale. In Italia, negli ultimi tempi sono state adottate alcune politiche per limitare i comportamenti opportunistici, per esempio non sono rieleggibili coloro che hanno ricoperto la carica di sindaco per due mandati consecutivi (solo per i comuni fino a 3 mila abitanti il limite è di tre mandati). Naturalmente, sono necessarie misure ulteriori per bilanciare la rappresentanza politica con la capacità amministrativa dei governi locali. La centralizzazione e l’uniformità di alcune procedure, accompagnate dal continuo processo di open government che consente un monitoraggio sempre più dettagliato dei comuni (per esempio opencivitas), potrebbero avere un impatto positivo al riguardo.