Dopo le Midterm, l’attività legislativa negli Usa è destinata a peggiorare

Dopo due anni di controllo democratico del Congresso e della Casa Bianca, i Repubblicani torneranno a controllare perlomeno la Camera, con importanti conseguenze sulla qualità dell’attività legislativa.

Gli osservatori di tutto il mondo guardano alle elezioni di metà mandato 2022 negli Stati Uniti con il fiato sospeso. Questo perché le soluzioni sostenibili alle principali questioni politiche, che si tratti di combattere il cambiamento climatico o di mantenere il sostegno all’Ucraina, richiedono l’approvazione del Congresso e non possono contare solo sull’azione dell’esecutivo.

I risultati delle elezioni di Midterm comportano un cambio di potere nelle camere e quindi un passaggio da un governo unificato a un governo diviso. Nella prima parte della presidenza Biden il controllo della maggioranza delle due camere era nelle mani dei Democratici, una situazione che i politologi chiamano governo unificato. Al momento della stesura di questo articolo, il Partito Repubblicano ha conquistato la maggioranza dei seggi alla Camera dei Rappresentanti, mentre il Senato si avvia verso un risultato di parità.  In ogni caso, ora entriamo in una fase di governo diviso, ovvero una costellazione in cui una o entrambe le camere del ramo legislativo sono controllate da un partito diverso da quello esecutivo.

In questo modo, l’influenza presidenziale sull’approvazione delle leggi o sulla nomina dei giudici è ampiamente diminuita. Per diventare legge, una proposta di legge richiede prima l’approvazione di entrambe le camere e poi la firma del presidente. Se le due camere non sono in grado di trovare un accordo su una versione comune del disegno di legge o se il presidente pone il veto, il cambiamento politico proposto non viene attuato e prevale lo status quo. Indipendentemente dal fatto che si verifichi una situazione di governo debolmente diviso (Camera: R, Senato: D, Presidente: D) o fortemente diviso (Camera: R, Senato: R, Presidente: D), la produzione di leggi richiede ora un livello più elevato di approvazione e compromesso bi-partisan.

Due fattori rendono i prossimi due anni particolarmente difficili. Il primo deriva dai livelli di polarizzazione accumulati e in ulteriore accelerazione tra i legislatori. Il secondo si basa sulla combinazione di preoccupazioni per la rielezione presidenziale e di divisioni di governo.

Legiferare in un governo polarizzato e diviso

La polarizzazione ha ridotto la capacità del Congresso di legiferare e, di conseguenza, le politiche pubbliche non si adeguano alle mutate circostanze economiche e demografiche (McCarty, 2019). Con l’aumento della distanza tra i punti ideali dei principali attori legislativi, osserveremo ancora meno legislazione creata e infine approvata dal Congresso, in quanto gli atti di deliberazione legislativa sono sostituiti da atti di ostruzionismo e da atti di protagonismo, in cui i politici si limitano a segnalare la loro posizione politica ai loro elettori (si veda ad esempio Binder, 1999; Mann e Ornstein 2012). McCarty (2007) rileva che il Congresso produce fino al 166% in meno di legislazione nel mandato più polarizzato rispetto a quello meno polarizzato.

Inoltre, la divisione del governo impedisce al Congresso di risolvere i principali problemi degli Stati Uniti. Gli scienziati politici hanno stabilito che il controllo diviso dei partiti sul ramo esecutivo e legislativo aumenta le possibilità di stallo politico e riduce la probabilità che le proposte presidenziali diventino legge (Binder, 2004); aumenta la possibilità di una chiusura del governo (Kirkland e Philips, 2018) e corrisponde a quattro atti legislativi significativi in meno per Congresso (Ansolabehere, Palmer e Schneer, 2018).

Le situazioni che combinano gli elementi di polarizzazione, governo diviso e motivi di rielezione dei presidenti tendono a rafforzare le tendenze sopra menzionate. Si pensi al 112° o 116° Congresso: Come Joe Biden ora, Barack Obama e Donald Trump stavano entrando nella seconda parte del loro primo mandato, si trovavano di fronte a un governo debolmente diviso con un conflitto senza precedenti tra i partiti dopo le elezioni di metà mandato ed erano in corsa per la rielezione. La Figura 1 mostra che questo assetto ha portato a cali particolarmente forti nell’attività legislativa (25 per cento per Obama, 22 per Trump). I media hanno notato che, per esempio, il 112° Congresso ha approvato meno leggi di qualsiasi altro dalla fine del 1800, quando la polarizzazione era quasi agli stessi livelli di oggi (si vedano le fonti citate in McCarty, 2019, p.39).

Figura 1 – Numero di leggi approvate dal Congresso (2009-2021)

Oltre alla quantità di leggi, il passaggio da un governo unificato a un governo diviso durante l’era Obama ha influenzato anche il tipo di leggi promulgate.  Le leggi approvate dopo le elezioni di metà mandato del 2010 riguardavano più spesso beni pubblici, come la difesa o le infrastrutture, piuttosto che la legislazione privata (24 contro 30 per cento). Inoltre, queste leggi hanno ottenuto un maggiore sostegno bi-partisan. Per esempio, la quota di co-sponsor bi-partisan nelle leggi approvate è cresciuta dal 38 al 47 per cento, mentre il sostegno delle minoranze nelle votazioni è passato da meno del 40 a circa il 60 per cento.

Il futuro dell’attività legislativa

L’effetto delle elezioni di metà mandato sull’attività legislativa della seconda parte del primo mandato di Biden sarà probabilmente esacerbato rispetto a esempi simili nel passato.

In primo luogo, il fatto che la polarizzazione continui ad aumentare ci fa pensare che il calo dell’attività legislativa sarà ancora più netto rispetto alle circostanze precedenti. La crescente polarizzazione ridurrà lo spazio politico su cui i legislatori sono disposti a scendere a compromessi e quindi porterà a un maggiore stallo. Ciò si traduce naturalmente in un’alta probabilità di chiusura del governo, poiché i legislatori fortemente divisi sono più determinati a minare il programma politico degli avversari, a prescindere dai costi. Per esempio, i prossimi negoziati sull’innalzamento del limite del debito tra Biden e i Repubblicani della Camera saranno una questione particolarmente spinosa, dato che l’attuale leader della minoranza della Camera, Kevin McCarthy, ha annunciato di voler bloccare qualsiasi ulteriore aumento.

In secondo luogo, prevediamo che le nuove leggi che riusciranno a passare in questo contesto altamente conflittuale risponderanno per lo più a urgenze pubbliche e avranno un alto livello di approvazione bi-partisan. Indipendentemente dal fatto che i Repubblicani alla fine otterranno il controllo sia del Senato che della Camera, la maggioranza di ostruzionismo al Senato (60 voti) e la possibilità che il Presidente sia in modalità veto rendono praticamente impossibile l’approvazione di leggi fortemente di parte. Pertanto, è molto probabile che la legislazione approvata non includa alcune questioni di politica sociale progressista presenti nell’agenda di Biden, come le disposizioni relative alla protezione dell’aborto dopo il superamento della sentenza Roe v. Wade e il ripristino del divieto di vendita di armi d’assalto.

In terzo luogo, abbiamo ragione di credere che la qualità complessiva della legislazione potrebbe peggiorare. Recenti ricerche hanno rilevato che l’eccessivo attivismo legislativo causa la produzione di leggi di qualità significativamente inferiore (Giommoni, Morelli e Paserman, 2022). Dato che lo studio in questione indaga un periodo in cui il Congresso era sostanzialmente meno polarizzato, il livello attualmente molto più alto e l’aumento incessante della polarizzazione crea potenti incentivi per i legislatori a segnalare ai propri elettori l’attivismo attraverso le proposte di legge e quindi limita la capacità del Congresso di migliorare attentamente la legislazione presentata.

In passato, le fasi di governo diviso con riduzione forzata dell’attività legislativa sono state associate anche a incentivi positivi per le riforme istituzionali. Per esempio, Ash, Morelli e Vanoni (2022) sostengono che tali fasi a livello federale e statale sono state caratterizzate da importanti riforme del pubblico impiego. Pertanto, una ridotta attività legislativa non è necessariamente negativa. Tuttavia, nell’attuale contesto, caratterizzato da alti livelli di sfiducia nelle istituzioni e nella politica e dal regresso democratico associato al populismo, ci aspettiamo che questa specifica fase di governo diviso possa avere conseguenze per lo più negative e deprimere ulteriormente l’opinione pubblica nei confronti della capacità dei governi di affrontare le questioni urgenti di oggi.

Tradotto dall’inglese da Massimo Taddei. La versione in lingua originale, compresa di bibliografia, è disponibile a questo link.