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Autore: Antonio Massarutto Pagina 4 di 5

brugiavini

Laureato in Economia Politica presso l’Università Bocconi nel 1990, è attualmente professore associato di Economia Applicata presso l’Università di Udine e fellow di centri di ricerca quali GREEN (Università Bocconi) e SEEDS (interuniversitario). La sua attività di ricerca è collocata all’intersezione tra le politiche ambientali e l’organizzazione e regolazione dei servizi pubblici ambientali ed energetici. Oltre alla ricerca in ambito accademico svolge un’intensa attività di divulgazione; tra le sue pubblicazioni dedicate al pubblico extra-accademico si ricordano i volumi pubblicati per il Mulino nella collana “Farsi un’idea” ( L’acqua e I rifiuti) e i saggi “Privati dell’acqua? Tra bene comune e mercato” e “Un mondo senza rifiuti? Viaggio nell’economia circolare”, sempre per il Mulino.

DALLE PERSONE ALLE COSE (CHE INQUINANO)

Le imposte ambientali sono un terreno ideale se si tratta di spostare una parte non marginale del gettito dalla tassazione sul lavoro ad altre forme di prelievo. Tanto più che molte di queste imposte si prestano a essere prelevate in sede locale, adatte dunque a un fisco più federale. L’impatto potenzialmente regressivo potrebbe essere compensato costruendole in maniera tale da sfruttarne il potenziale incentivante. Una seria riforma fiscale verde potrebbe partire da un aumento delle aliquote dell’ecotassa, il tributo per il conferimento di rifiuti in discarica.

ELINOR OSTROM E LA RIVINCITA DELLE PROPRIETA’ COMUNI

Il premio Nobel a Elinor Ostrom riconosce l’importanza di aver ipotizzato l’esistenza di una terza via tra Stato e mercato. Quella di Ostrom è una teoria complessiva che identifica le condizioni che devono valere affinché una gestione “comunitaria” possa rimanere sostenibile nel lungo termine. Una lezione di particolare importanza oggi a proposito dei beni collettivi globali, come l’atmosfera, il clima o gli oceani. Ma molto significativa anche per l’attuale crisi finanziaria, che si può leggere come il saccheggio di una proprietà comune: la fiducia degli investitori.

I SERVIZI PUBBLICI LOCALI E IL VICOLO CIECO DELLA GARA

La riforma dei servizi pubblici locali crea più problemi di quanti ne risolva. Il legislatore ha stabilito che la gara è lo strumento virtuoso per eccellenza. Ma la pretesa uniformità tra i servizi locali è una ipotesi grossolana. Ora si può uscire dall’impasse solo ampliando la gamma di soluzioni contrattuali ammesse, per adattarsi alle specificità dei vari settori. Oppure si lascia che i comuni scelgano liberamente il vincitore della gara, pagando però le conseguenze delle loro scelte grazie a regole chiare. Meglio se definite e applicate da un soggetto indipendente.

A PASSO DI GAMBERO NEI SERVIZI IDRICI

Il governo ha chiuso il Comitato di vigilanza sui servizi idrici. La sua attività non è stata brillante, ma l’inadeguatezza deriva dal profilo istituzionale debole, dal potere decisionale praticamente nullo, dalla totale assenza di indipendenza dalla politica, dall’esiguità delle risorse. Ora la nuova commissione che lo sostituisce accentua le debolezze invece di risolverle. Intanto, il rapporto annuale sulla situazione dei servizi idrici certifica l’involuzione del sistema, con il continuo rinvio di investimenti e modernizzazione.

UN MODELLO CHE FA ACQUA

Al Forum di Istabul l’accesso all’acqua è stato riconosciuto come bisogno fondamentale, ma non come diritto umano. Una scelta che ha sollevato polemiche e sospetti. Ma il problema va affrontato con realismo. Partendo dal fatto che miliardi di persone non hanno accesso all’acqua potabile e ai servizi igienici perché scarseggiano i mezzi economici disponibili per investire nelle reti e negli impianti. Servono soldi, ma anche regole e garanzie. E un modo per ripartire i costi che sia sostenibile dalle popolazioni.

CHI INQUINA PAGA MENO

Per la Corte costituzionale è illegittimo il comma della legge Galli sulle tariffe del servizio di fognatura per utenti non allacciati a depuratori. Ma l’affidamento del servizio idrico integrato si basa sul calcolo di un costo complessivo, poi coperto dalle tariffe. E dunque non dovrebbe essere il gestore a pagare le conseguenze della decisione. La soluzione sembra essere un aumento della bolletta per chi usufruisce dei depuratori. Così però chi inquina non paga. Necessario invece riaffermare la natura collettiva della depurazione. L’esempio di Francia e Regno Unito.

QUEL PREGIUDIZIO CHE BRUCIA L’INCENERITORE *

Non c’è dubbio che gli inceneritori inquinano. Come tante altre cose. Il punto è capire quanto, se più o meno delle altre alternative disponibili e con quali conseguenze. Inoltre, non è né solo una centrale elettrica né solo un impianto per smaltire i rifiuti, ma è le due cose insieme. E la valutazione va fatta tenendone conto. Tanto più che lo stesso riciclaggio spinto all’estremo comporta emissioni comparabili. In altri termini, sia il bilancio ambientale che quello energetico sono molto più equilibrati di quanto si pensi.

BUCHI NELL’ACQUA

Alitalia insegna: anche in periferia soldi pubblici nelle società di diritto privato. L’aumento di capitale straordinario varato dalle province di Massa-Carrara e Lucca per evitare la bancarotta di Gaia, società a capitale pubblico che gestisce il servizio idrico, è un caso emblematico. Ai contribuenti l’operazione costerà 20 milioni. Almeno due le lezioni che ne possiamo trarre: il settore è vulnerabile dal punto di vista finanziario ed è necessario definire regole contabili più rigorose. A maggior ragione quando a prendere le decisioni sono manager provenienti dalla politica. Perché potrebbero servirsi delle aziende per scaricare i problemi delle esangui casse comunali.

NON È TUTTO ORO (BLU) QUEL CHE LUCCICA

Molti lettori hanno inviato commenti al mio “Diamo una regolazione all’acqua”, con un leit motiv: l’acqua è un bene comune, un diritto fondamentale, una risorsa essenziale, dunque deve rimanere pubblica. Altrimenti i prezzi aumentano in modo insostenibile.
Potrei cavarmela rispondendo che hanno sbagliato indirizzo, oppure non hanno letto con attenzione: non è mia l’idea di aprire ai privati il settore idrico, ma sta nei fatti oltre che nella legge. Il mio articolo sottolinea semmai le difficoltà insite nella strada intrapresa dal governo e avanza proposte correttive. Chi si illude che il settore idrico possa essere liberalizzato ricorrendo semplicemente alle gare, a mio avviso, commette un errore madornale.

Tuttavia questa risposta è insufficiente, perché se condivido le preoccupazioni dei lettori, non condivido le motivazioni per cui sono preoccupati. Cosa significa veramente “privatizzare” in un contesto come questo? A chi o a cosa può servire? Finirà come in Bolivia? Ce l’ha ordinato il medico di introdurre addirittura l’obbligo di gara? (1)
Sgomberiamo subito il campo da un equivoco. Nessuno, neanche il più accanito mercatista, ha mai pensato di “privatizzare l’acqua” in quanto risorsa naturale: essa è oggi più che mai saldamente in mano pubblica, ogni suo uso deve essere autorizzato e regolato da un formidabile apparato di norme. La dir. 2000/60, che il nostro ordinamento ha in parte già anticipato, benché tra il legiferare e il fare ci sia di mezzo il mare, prevede che su tutti i corpi idrici venga raggiunto il buono stato ecologico, disciplinando le attività antropiche di conseguenza.
Altra cosa sono i servizi idrici. Per dirla con una battuta, l’acqua è un dono di Dio, ma Dio, o chi per lui, si è dimenticato i tubi, gli impianti, i depuratori e tutto quello che occorre per farli funzionare. Quelli dobbiamo procurarceli da noi. I costi che dovremo sostenere per raggiungere l’obiettivo del buono stato ecologico e, insieme, ammodernare la rete sono molto ingenti. Si parla di investimenti per 50-60 miliardi di €, ma è una stima parziale. Cifre da fare impallidire una manovra finanziaria. Da qualche parte devono saltare fuori.
Quello idrico è un servizio essenziale? Certo che sì, ma non nel senso che “il corpo umano è fatto di acqua al 99%”, “l’acqua è vita” e simili ovvietà. Stiamo parlando di quei circa 200 l/giorno con cui ci laviamo, puliamo casa, facciamo andare gli elettrodomestici, annaffiamo le piante, cuciniamo gli spaghetti, tiriamo lo sciacquone. Un servizio fondamentale per assicurare un moderno standard di vita urbana, quanto l’energia elettrica, ma non nominiamo il vangelo invano. L’acqua che basta a “dar da bere agli assetati” è una piccolissima frazione di quei 200 l.
Orbene, cosa c’entra il privato con tutto questo? Anche qui bisogna evitare confusione. Due sono i temi in discussione: il primo è chi gestisce, ossia chi si assume la responsabilità e i rischi di farli funzionare (un soggetto pubblico o un soggetto privato, e secondo quali modalità di affidamento), il secondo è chi paga (l’utente, attraverso le tariffe, o il contribuente, attraverso la fiscalità).
Riguardo alla prima questione, stiamo parlando di un servizio industriale, con livelli di complessità molto elevati, e che richiede gestione professionale, capitali ingenti, tecnologie avanzate, specializzazione, capacità di relazionarsi con il mercato (fornitori di tecnologia, costruttori, banche, professionisti). Richiede attenzione all’equilibrio di lungo termine tra costi e ricavi. Tutte caratteristiche che sollecitano un approccio commerciale e una visione imprenditoriale. Il che di solito fa rima con mercato; ma qui non è così facile. Non è tanto l’essenzialità del servizio il problema, quanto la sua natura pervicacemente monopolistica. Le soluzioni adottate con alterne fortune in altri settori come tlc, energia e gas risultano qui impraticabili, per i motivi che ho sinteticamente provato a spiegare nell’articolo, e anche dalle gare non ci si deve aspettare miracoli. Ma la gestione pubblica non è migliore: tutte le magagne da cui è afflitto notoriamente lo stato sono in agguato anche qui. Della più grande azienda pubblica italiana, l’Acquedotto Pugliese, si dice che “ha dato più da mangiare che da bere”. Perfino Nichi Vendola ha licenziato in tronco quel Riccardo Petrella che al grido di “fuori i mercanti dall’acqua” stava cercando di azzerare i pochi passi fatti finora per riportarlo ai fondamentali dell’economia aziendale (2). Molte delle società “in house” spuntate come funghi al nord come al sud sembrano motivate soprattutto da ragioni “di casta” (moltiplicazione dei consigli di amministrazione e relative prebende), a dispetto della retorica sull’acqua bene comune che non perdono occasione di sbandierare.

Non voglio fare di ogni erba un fascio. Il pubblico può, in astratto, creare buone aziende, e ce ne sono molte; l’esperienza tuttavia ci dimostra che è anche più sensibile ai ricatti politici (sindacato, lobby dei fornitori, utenti che non vogliono pagare) e tentato di indulgere in politiche gestionali insostenibili (come rinviare gli investimenti o gonfiare i debiti per non aumentare le tariffe).  Il privato, in compenso, è in genere più efficiente, ma anche più interessato a tenere per sé le rendite di monopolio. Occorre trovare un compromesso; come ho affermato nell’articolo, vi sono nel mondo vari schemi alternativi, i cui risultati sono in tutto e per tutto confrontabili. Non sempre eccellenti, da una parte come dall’altra; ma se i dati vengono considerati con obiettività e generalità sufficienti, un po’ di privato di solito migliora le cose, a patto di mettergli di fronte un sistema di regolazione efficace, in grado di vincolare la sua azione al rispetto dell’interesse generale.  
E’ tuttavia la seconda questione – chi paga – ad essere cruciale. In passato, per varie ragioni, è stata la fiscalità a sobbarcarsi l’onere principale. Se questo potesse continuare, la gente a stento si accorgerebbe della privatizzazione, come finora mai si è accorta dei lauti affari fatti dai costruttori e appaltatori di opere, irrorati dal benedetto flusso di denaro pubblico.
Ora, per altre ragioni, non si può più. Non è solo per la situazione contingente della finanza pubblica: una gestione industriale richiede che i soldi ci siano quando servono, dove servono, per fare le cose che servono. I canali della finanza pubblica non sono né tempestivi né selettivi; vanno bene quando si devono concentrare interventi a tappeto in poco tempo o realizzare grandi opere, vanno molto meno bene quando si tratta di fare manutenzione, rinnovo, adattamento, innovazione tecnologica. Basti un dato: negli ultimi 20 anni il sistema idrico italiano ha visto precipitare gli investimenti a praticamente zero. Il motivo è abbastanza ovvio: tra aumentare le tasse, tagliare le pensioni, licenziare i fannulloni, chiudere Alitalia o rinviare investimenti i cui benefici saranno goduti dai nostri figli, nessun politico avrà mai il coraggio di non scegliere l’ultima.
E dunque non c’entra la privatizzazione: se il gestore, pubblico o privato non fa differenza, deve coprire i attraverso le tariffe i costi prima coperti dalla fiscalità, queste devono crescere. Oppure, gli investimenti continueranno a restare fermi. A voi la scelta.
Complessivamente, tutta l’operazione dovrebbe portare le tariffe a circa 160 €/annui pro capite, mezzo caffè al giorno. Non faremo la fine della Bolivia, a patto di saper tenere conto del fatto che intorno a questa media le oscillazioni possono essere anche notevoli, in ragione della densità del territorio; e che siccome i poveri consumano quanto i ricchi, quei 160 € avranno un peso sul reddito molto variabile. Se a Latina le tariffe crescono del 300%, mi viene il sospetto che il livello di partenza fosse irrisorio. Le pur brave Milene Gabanelli e Alessandri Gaeta, prima di partire ad alzo zero sobillando l’indignazione popolare, farebbero bene a fare due conti.

Cos’è che volete davvero: un’acqua di proprietà della collettività (ce l’abbiamo già), un’azienda dell’acqua gestita dallo stato (come detto sopra, non è qui il problema), oppure l’acqua gratis (ce l’abbiamo avuta finora, e non funziona) ? Oppure preferite continuare a dilapidare il nostro patrimonio idrico, come nei 20 anni passati?
Gestione imprenditoriale e costi in tariffa, quindi. Questi principi vennero approvati all’unanimità o quasi del Parlamento, con la l.36/94. Da qui non si fugge. Facendo però attenzione a un paio di cose, però (e qui la regolazione ha un ruolo fondamentale).
La prima: coprire i costi non deve significare “coprire qualsiasi costo”, anche quelli meno efficienti. Il pubblico indulge spesso in auto blu, organici gonfiati, acquisti di beni e tecnologie a prezzi eccessivi. Il privato può tentare di fare il furbo portando profitti alla casa madre dalla quale acquisterà, per poi riversarli in tariffa, servizi specializzati, impianti e lavori. In entrambi i casi, compito del regolatore è costruire un sistema tariffario che limiti questi rischi: in Inghilterra ci sono riusciti, possiamo riuscirci anche noi.
In secondo luogo, attenzione agli effetti distributivi: quando un bene essenziale viene finanziato dalle tariffe, l’impatto è sempre regressivo; può però essere temperato, ad esempio non tariffando tutto al metro cubo, tanto meno “a blocchi crescenti” – ottimo sistema, quest’ultimo, per sussidiare i single benestanti a scapito delle famiglie numerose (3) – ma ricorrendo a tariffe con quote fisse spalmate in base a indicatori come la rendita catastale.
La terza: attenzione al costo del capitale. Il profitto pagato agli azionisti – ma vale lo stesso per il tasso di interesse pagato sui finanziamenti ottenuti dal mercato, anche da parte di aziende pubbliche – è commisurato al rischio che l’investitore sostiene. In questo come in tutti i settori. Ma qui il costo del capitale incide di più, perché questa è un’industria capital intensive e i rischi imprenditoriali sono molto alti. Occorrono sistemi di finanza pubblica capaci di catturare risorse dal mercato garantendo il finanziamento, ma senza intaccare il principio secondo cui le rate di ammortamento le pagano le tariffe. L’intervento pubblico deve servire a far costare meno il denaro, non a finanziare gli investimenti a spese dei contribuenti.
La quarta: se è sbagliato avere paura preconcetta del privato, è sbagliato anche il furore con cui i “talebani della liberalizzazione” insistono per adottare il modello della gestione delegata e affidata con gara, che non è né l’unico né il migliore. L’esperienza francese ci dice che il miglior concorrente del privato è la minaccia del ritorno al pubblico, così come il miglior incentivo all’efficienza del pubblico è la minaccia di privatizzare.

(1)    Ragioni di spazio mi costringono a semplificare al massimo e ad essere un po’ apodittico. I lettori mi perdonino se li rinvio per una trattazione più ampia al mio “L’acqua, un dono della natura da gestire con intelligenza”, Farsi un’idea, il Mulino, 2008.
(2)    Prima di diventare un bene comune, l’acqua deve diventare buon senso comune”, chiosa il governatore pugliese a questo proposito, in un’intervista rilasciata il 10 dicembre 2006 al noto quotidiano conservatore “il Manifesto”.
(3)    Per maggiori particolari su questo punto, si vedano la documentatissima indagine di K.Komives, Water, electricity and the poor: who benefits from utilities subsidies?”, World Bank, 2005 o il rapporto dell’Oecd, 2005.


DIAMO UNA REGOLAZIONE ALL’ACQUA

Il settore idrico è il prototipo del monopolio naturale. La componente infrastrutturale domina su quella operativa e quasi tutti i costi sono irrecuperabili per lunghissimo tempo. Tuttavia, il mercato può dare un contributo che sarà tanto migliore quanto più efficace e coerente sarà il sistema di regolazione. Non basta dunque affidarsi a gare e contratti, è necessario prevedere anche strumenti che siano in grado di disciplinare e rendere trasparente la rinegoziazione arbitrandola super-partes, riducendo sia il rischio di cattura del regolatore sia quello di connivenza.

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