È all’esame del Senato la proposta di riforma della cooperazione allo sviluppo. Alcuni passi avanti, ma ancora alcune questioni da chiarire. Prima fra tutte quella dell’annunciato aumento delle risorse a disposizione. Senza dimenticare l’istituzione di una commissione di valutazione.
Autore: Paolo De Renzio Pagina 1 di 2
Paolo de Renzio è Senior Research Fellow presso l’International Budget Partnership (IBP) a Washington, DC, Professore all’Università Cattolica di Rio de Janeiro (PUC-Rio) e ricercatore associato presso l’Overseas Development Institute di Londra. Ha lavorato al Ministero delle Finanze della Papua Nuova Guinea e con UNDP in Mozambico. È stato consulente della Banca Mondiale, dell'OCSE, della Commissione Europea e di varie agenzie e ONG internazionali. Ha un dottorato in Relazioni Internazionali dall'Università di Oxford, un Master in Development Studies dalla London School of Economics, dove ha anche insegnato dal 2006 al 2009, e una laurea in Economia e Commercio dall'Università Bocconi.
L’Open Budget Index classifica i paesi sulla base della quantità e qualità delle informazioni rese pubbliche su vari aspetti dei conti pubblici e del bilancio dello Stato. L’Italia vi compare per la prima volta e ottiene un punteggio non esaltante. Sono soprattutto i ritardi nella pubblicazione dei documenti a limitare la capacità della società civile, dei mezzi di comunicazione e talvolta del Parlamento stesso di influenzare e controllare l’operato del governo nella gestione delle finanze pubbliche. I miglioramenti già previsti.
Cosa hanno deciso i leader del G8 per gli aiuti per combattere la povertà? Hanno semplicemente ribadito impegni già molte volte mancati. E’ stata anche introdotta una nuova iniziativa sulla sicurezza alimentare che, seppur importante, sarà probabilmente insufficiente a garantire risultati concreti. Nel frattempo, la crisi globale sta avendo effetti più negativi di quanto si pensasse sui paesi in via di sviluppo. Importante che essi vengano inclusi nei processi di decisione sul futuro dell’economia globale. E inevitabile che Il G8 passi il testimone al G20.
I PROVVEDIMENTI
Nell’area della cooperazione internazionale e degli aiuti allo sviluppo, il primo anno del Governo Berlusconi è stato all’insegna della discontinuità con il precedente governo, soprattutto per quel che riguarda la priorità data alla cooperazione nelle politiche governative. Mentre il Governo Prodi era riuscito ad aumentare le risorse disponibili per gli aiuti allo sviluppo gestite dal Ministero degli Affari Esteri del 86%, ed a stanziare un miliardo di Euro del "tesoretto" di 13 miliardi per saldare debiti pregressi ad organizzazioni internazionali, il Governo Berlusconi ha ridotto significativamente gli stanziamenti. Un primo taglio sostanziale è arrivato prima dell’estate 2008, e quindi prima dello scoppio della crisi finanziaria globale. La Finanziaria 2009 ha poi confermato la riduzione della voce di bilancio relativa agli aiuti (-56% per quelli gestiti dal Ministero degli Affari Esteri, nessuna disponibilità finanziaria per il pagamento delle rate verso le banche multilaterali di sviluppo). Inoltre, le riforme istituzionali all’organizzazione e finanziamento delle attività di cooperazione allo sviluppo proposte dal governo precendente, sulle quali la scorsa legislatura stava discutendo un testo, sono state archiviate senza nuove iniziative governative. Infine, la nomina di un Vice-Ministro con delega alla cooperazione allo sviluppo nel governo precedente, segnale di priorità politica, non è stata mantenuta.
Vi sono comunque da notare alcune iniziative interessanti e sicuramente necessarie, stimolate però più dall’attivismo dell’amministrazione che non quello della politica. Per cominciare, il Ministero sta formulando la bozza di un piano d’azione sull’efficacia degli aiuti, che sta coinvolgendo diversi attori e che ha lo scopo di rispondere all’agenda internazionale sull’efficacia degli aiuti contenuta nella Dichiarazione di Parigi. Sulla stessa linea, il Governo ha chiesto una delega parlamentare per semplificare le procedure per gli interventi di cooperazione d’emergenza e consentire la gestione dei fondi italiani da parte di altri donatori. Sfortunatamente, il provvedimento mira a favorire l’avvio e la gestione di iniziative di cooperazione anche nei paesi dove l’Italia abbia stipulato accordi di rimpatrio detentivo o controllo degli immigrati, trasformando la politica di cooperazione allo sviluppo in semplice strumento di politica interna e di sicurezza, in netta opposizione alle finalità della legislazione vigente.
GLI EFFETTI
L’effetto immediato della riduzione dei fondi disponibili per la cooperazione allo sviluppo non è soltanto quello di ridimensionare la capacità del governo italiano di rispondere alle necessità impellenti di lotta alla povertà nei paesi in via di sviluppo, ma anche quello di sottolineare il mancato raggiungimento degli impegni presi a livello internazionale in un momento in cui l’aiuto viene considerato come strumento di politica economica internazionale per la ripresa globale. Malgrado la promessa più volte ripetuta di portare allo 0,51% il rapporto tra aiuti e PIL entro il 2010, per il 2009 i dati del Ministero degli Affari Esteri e le stime della Commissione Europea indicano che l’aiuto italiano si fermerà tra lo 0,13 e lo 0,16% del PIL, una flessione del 27%-40% rispetto al 2008. Sulla semplificazione delle procedure e sul piano d’azione sull’efficacia, gli effetti si potranno vedere soltanto dopo che i provvedimenti saranno di fatto finalizzati e varati, e dipenderanno dalla volontà politica di metterli in pratica ed di non renderli meri esercizi di facciata (nel 2009, la cooperazione italiana sarà nuovamente oggetto di una peer review dell’OCSE).
LE OCCASIONI MANCATE
Le riforme istituzionali per modernizzare l’apparato organizzativo della cooperazione allo sviluppo italiana sono sicuramente una delle aree prioritarie di intervento che il Governo Berlusconi ha deciso di ignorare durante il suo primo anno di vita. Più grave è che il 2009, anno della presidenza italiana del G8, rischi di essere sprecato. Una preparazione più attempata e profonda sui temi legati allo sviluppo per il G8 avrebbe potuto fornire lo spunto per iniziative diverse legate sia alla quantità che alla qualità degli aiuti italiani. La mancata nomina di un Vice-Ministro con delega alla cooperazione allo sviluppo da parte del Ministro Frattini era stata presentata come un modo di dare alla cooperazione massima centralità negli indirizzi del suo dicastero, ma nei fatti il risultato è stato una sua marginalizzazione generalizzata.
La crisi finanziaria globale potrebbe avere influenze negative sulle promesse di aumento degli aiuti internazionali e minare gli sforzi globali di lotta della povertà. Il governo italiano, al contrario di altri paesi europei, ha già sostanzialmente ridotto gli stanziamenti per la cooperazione allo sviluppo. Ma se la tendenza si consolidasse a livello mondiale, diventa importante pensare a come sfruttare al meglio le risorse disponibili. Ecco tre possibili proposte, una delle quali particolarmente provocatoria e interessante.
Grazie a tutti dei commenti.
Sono in generale d’accordo sulla diagnosi della cooperazione italiana come struttura vecchia e lenta, caratterizzata da carenza di risorse umane e infrastrutturali, da una cultura clientelare che non promuove l’apprendimento e l’innovazione tramite valutazioni di interventi passati, e basata su una legislazione ormai vetusta. Un chiaro esempio e’ stato un recente seminario organizzato da Action Aid Italia sul ‘sostegno diretto al bilancio’ come modalita’ di intervento (vedi il blog in inglese http://actionaiditaly.blogspot.com/2008/03/eu-donors-reflecting-on-gbs-in.htm
l dove si possono anche scaricare le presentazioni). Sia la vice-ministra uscente On. Sentinelli che il Sen. Mantica (responsabile per la cooperazione nel precedente governo Berlusconi) sono stati molto cauti rispetto agli altri donatori presenti, tra cui olandesi, britannici e spagnoli, che da tempo stanno sperimentando nuove modalita’ di canalizzazione degli aiuti. Anche la voce delle ONG italiane spesso non e’ tra le piu’ innovative, anzi… E purtroppo, la crisi di governo ha fermato il processo di riforma legislativa che era stato resuscitato negli ultimi due anni. Insomma, le prospettive non sono rosee, ma nel frattempo e’ importante far continuare il dibattito.
I dati della Finanziaria 2008 confermano lo scarso impegno del governo italiano nel campo della cooperazione allo sviluppo. Per capire le ragioni del mancato raggiungimento degli impegni presi a livello internazionale, è necessario andare oltre spiegazioni semplicistiche. Due studi usano analisi econometriche per analizzare i fattori che potrebbero influenzare lo scarso sforzo italiano. Fattori strutturali, istituzionali e macroeconomici non sembrano spiegare il gap che esiste tra Italia e altri paesi Ocse. Forse la risposta è legata alla debolezza relativa delle nostre istituzioni democratiche?
E’ difficile valutare esattamente le risorse complessive dedicate all’ aiuto pubblico allo sviluppo nella manovra di bilancio 2008: molte sono le voci poco trasparenti. Meglio sarebbe includere nella Finanziaria una sintesi dei fondi assegnati ai vari ministeri e istituzioni. La riforma del bilancio dello Stato offriva l’ opportunità di riunire in un’unica missione tutti i capitoli di spesa relativi all’ Aps. Anche per garantire un migliore coordinamento delle varie politiche che hanno un impatto diretto sul benessere delle popolazioni dei paesi a basso reddito.
Nonostante le dichiarazioni del leader al G8 di Gleneagles, non si materializzano i 50 miliardi entro il 2010 necessari al raggiungimento degli obiettivi di sviluppo del Millennio. Anzi nel 2006 il livello totale degli aiuti è diminuito. Anche la loro qualità lascia a desiderare. Quanto all’Italia, i nostri contributi sono scesi del 30 per cento nel periodo 2005-06 e sono fermi allo 0,20 del Pil. In più, sono meno efficaci della media e non rispettano i principi della Dichiarazione di Parigi. Non è ancora arrivata la svolta promessa dal governo Prodi.
Lultimo Consiglio dei Ministri tenutosi a Caserta ha approvato un disegno di legge che delega il Governo a riformare il settore della cooperazione dellItalia con i Paesi in via di sviluppo. Questa iniziativa risponde alla necessitá, piú volte sostenuta anche su lavoce.info (recentemente nella lettera aperta agli On. DAlema e Sentinelli riportata qui sopra) di mettere mano a un settore la cui legislazione era rimasta ferma al 1987, malgrado i grandi cambiamenti avvenuti nel frattempo a livello internazionale. – chiarisce e ribadisce la centralitá della lotta alla povertá nei suoi diversi aspetti come obiettivo centrale delle politiche di cooperazione allo sviluppo. – introduce il principio di slegamento degli aiuti, prevedendo la possibilitá di utilizzare beni e servizi prodotti nei paesi beneficiari nelle attivitá di cooperazione. – concentra la responsabilitá per le varie attivitá legate alla cooperazione (quindi promuovendone la coordinazione tra i vari attori coinvolti) nel Ministero degli Esteri, assegnandone la responsabilitá ad un Vice-Ministro delegato. – crea unAgenzia autonoma per la cooperazione allo sviluppo e la solidarietá internazionale, responsabile dellattuazione delle politiche definite dal governo e di un Fondo Unico che riunisce i vari capitoli di spesa attualmente esistenti, suddivisi tra vari ministeri. Gli ultimi due punti, in particolare, rappresentano un importante passo avanti nel tentativo di riportare lItalia al passo con i dibattiti internazionali, e di mettere ordine nel frammentato “sistema Italia”. Riunificare la responsabilitá politica e la gestione dei fondi dedicati alla cooperazione allo sviluppo sono aspetti fondamentali di una politica di cooperazione piú efficace.
Malgrado il testo finale approvato non sia ancora stato reso pubblico, il documento presentato al CdM (allegato) introduce una serie di cambiamenti importanti, rifacendosi ai principi sostenuti in materia di cooperazione da Nazioni Unite e OCSE-DAC. In particolare, la proposta di legge-delega:
Esistono peró parecchi punti da chiarire che saranno determinanti per lesito della riforma, da tenere a mente mentre il testo della legge viene sottoposto agli iter necessari. In primo luogo, il documento approvato non fa alcuna menzione del problema delle scarse risorse oggi dedicate dal governo alla cooperazione (vedi articolo https://www.lavoce.info/articoli/pagina2457.html), e non chiarisce in che modo il fondo unico verrá alimentato, ad esempio includendo le risorse del fondo rotativo per i prestiti concessionali attualmente iscritto fuori del bilancio dello stato. Inoltre, non chiarisce definitivamente il ruolo di altri Ministeri, in particolare quello dellEconomia per ció che riguarda la gestione dei fondi e la rappresentanza presso le banche di sviluppo e le istituzioni finanziarie internazionali. Infine, il testo approvato, nello sforzo di garantire un coordinamento efficace del frammentato sistema italiano di cooperazione, tralascia limportanza di definire in che modo gli attori di cooperazione nei paesi beneficiari, governativi e non, verranno coinvolti nella definizione di strategie ed interventi, in unottica di partenariato e ownership.