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I PROVVEDIMENTI

In materia di pubblica amministrazione, l’atto più significativo del governo Berlusconi nel suo primo anno di vita è stato il cosiddetto decreto Brunetta. Ed è su questo che ci soffermiamo.
La riforma contiene più di un elemento di novità, ma lo sforzo maggiore è rivolto a indurre le singole amministrazioni a fare quello che sinora non hanno fatto: dotarsi di un sistema di valutazione della qualità dei loro servizi e della produttività dei loro dipendenti. E far discendere da questi risultati la differenziazione dei compensi. Èsolo uno, anche se forse il più importante, dei tanti aspetti toccati dalla bozza del decreto, ma vale la pena analizzarlo meglio.
Nel provvedimento si promuove la costituzione di una sorta di Autorità che si dovrà avvalere della attività dei nuclei di valutazione e dei servizi di controllo che già operano all’interno di ciascuna amministrazione. La natura di questi nuclei dovrà cambiare e questo rappresenta un mutamento significativo rispetto alla situazione attuale.

GLI EFFETTI

Èdifficile prevedere se un sistema di questo tipo funzionerà. Certamente, vengono poste alcune premesse interessanti, mai sperimentate prima e quindi in grado di produrre qualche novità significativa. Rimangono comunque punti oscuri. Soprattutto, non è chiaro se l’Autorità avrà le competenze e le risorse necessarie per svolgere una azione di monitoraggio e di controllo di portata così vasta. Il decreto prevede che questa funzione sia distribuita tra una pluralità di soggetti istituzionali. E si sa cosa succede in queste circostanze: tanti soggetti responsabili, ma poi è difficile trovare uno che prenda le decisioni necessarie e incisive.
Sarà interessante soprattutto verificare se i nuclei di valutazione e i servizi di controllo esterno saranno in grado di svolgere un ruolo di “terzi” nei confronti delle unità amministrative di appartenenza e se saranno in grado di rilevare e di denunciare all’Autorità i comportamenti opportunistici di queste ultime tendenti a eludere i compiti loro assegnati. D’altra parte, non si vede come la prevista Autorità possa funzionare senza opportuni “terminali” che controllino da vicino l’attività delle singole unità amministrative su questo difficile e scivoloso terreno della valutazione dei risultati raggiunti.
La riforma del governo insiste molto sulla valutazione dei singoli dipendenti “all’interno” delle singole amministrazioni. La riforma mette in campo una batteria di interventi che può apparire sin troppo ricca e complessa da gestire. Si introduce una pluralità di premi ( “bonus per le eccellenze”,  “premio per l’innovazione”, oltre alle progressioni economiche orizzontali e verticali). Inoltre, tutti i dipendenti devono essere inseriti in una graduatoria di merito, con la distribuzione di  un premio elevato al primo 25 per cento dei dipendenti più meritevoli, un premio medio al secondo 50 per cento e niente all’ultimo 25 per cento. Tentativi di obbligare le amministrazioni a forzare la distribuzione dei premi sono stati fatti in passato, e anche in modo meno complicato, ma non hanno dato alcun risultato. Le amministrazioni non li hanno mai applicati. Sarà la volta buona?
Proprio per questo motivo maggiore attenzione andrebbe dedicata alla distribuzione dei premi sulla base della valutazione dei risultati raggiunti da ciascuna unità amministrativa nel suo insieme. Mettere a confronto i risultati delle diverse unità amministrative è importante, come importante è far discendere dalle differenze riscontrate conseguenze concrete in termini di distribuzione delle risorse complessive. Risorse che sono necessarie per finanziare i premi da distribuire poi all’interno di ciascuna di esse.Èquanto, ad esempio, si vuole fare per le università: le risorse maggiori devono andare agli atenei che hanno raggiunto i migliori risultati. Occorre fare lo stesso anche per le altre amministrazioni: tribunali, scuole, enti di ricerca, prefetture, ambasciate e così via.
La distribuzione differenziata delle risorse e dei premi deve essere prevista nel contratto collettivo nazionale di lavoro laddove si fissano le regole per lo svolgimento della contrattazione di secondo livello. In quella sede si devono fissare le risorse di cui ogni amministrazione può disporre, i tetti di spesa da rispettare e gli aumenti retributivi di carattere accessorio che si possono elargire .Èin questa fase, che occorre discriminare le diverse amministrazioni: da una parte quelle che hanno aggiunto gli obiettivi, che hanno i migliori standard di servizio, che hanno messo in campo un efficiente sistema di valutazione interno, che hanno riscosso i migliori apprezzamenti dei cittadini clienti, dall’altra tutte le altre amministrazioni, che non hanno fatto niente di tutto ciò o che lo hanno fatto in misura insufficiente. Le prime vanno premiate. Le seconde no.

OCCASIONI MANCATE

Nel decreto, di fatto, si prevede che la Autorità trasmetta al “tavolo” dei rinnovi dei contratti nazionali una valutazione comparativa dei risultati raggiunti dalle amministrazioni dello Stato e del parastato. Ma il tutto si riduce a poche righe in un comma che si nasconde all’interno di una serie di altre misure specifiche. Tutto questo dovrebbe essere molto più chiaro nel decreto. Dovrebbe rappresentare il fulcro della attività di valutazione che ruota attorno all’Autorità. Si prevede invece tutta una serie di controlli sui risultati della contrattazione decentrata da parte del ministero per la Pubblica amministrazione, dell’Aran, della Ragioneria generale dello Stato, della Corte dei conti. Manca però un chiaro riferimento alla necessità che, alla fine, spetti all’Autorità raccogliere ed elaborare tutte queste verifiche al fine di garantire che le risorse per la contrattazione integrativa siano distribuite tra le diverse amministrazioni sulla base dei risultati raggiunti. Vi è tutto il tempo per ripristinare in modo più chiaro questo legame tra contrattazione e valutazione. 
Se la preoccupazione del governo è di evitare una commistione pericolosa tra contrattazione e valutazione, questa è fondata. Ma qui non si tratta di conferire alla contrattazione la funzione di decidere modi e contenuti del processo di valutazione, come, sbagliando, si è fatto in passato. I sindacati e la contrattazione non devono entrare nel processo di valutazione. Ma il problema è un altro: occorre che la contrattazione tenga conto dei risultati di una valutazione che, per la prima volta, dovrebbe essere fatta da organi indipendenti. Approfittiamo di questa annunciata rivoluzione!
Va osservato, inoltre, che è meglio privilegiare la valutazione delle strutture rispetto alla valutazione dei singoli dipendenti. Le ricerche condotte su questo tema confermano che si ottengono risultati migliori se si valutano i gruppi anziché i singoli lavoratori. Certo occorre fare entrambe le cose, ma il decreto pur insistendo molto sulla valutazione delle strutture, sembra troppo concentrato sul differenziare i compensi tra i singoli dipendenti, per colpire i “fannulloni” e premiare i meritevoli. Giusto, ma non basta.

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La proposta di Boeri e Garibaldi ritorna sull’importante questione del “sussidio unico di disoccupazione”.
Sarebbe opportuno che gli autori precisassero alcuni nodi e risolvessero alcune difficoltà sulle quali si rischia di sorvolare troppo velocemente. (1) Giustamente, del resto, Boeri e Garibaldi sostengono che non ha senso parlare dei costi e dei finanziamenti se prima non si chiariscono condizioni di accesso, livello e durata del sussidio di disoccupazione.
Una prima questione concerne la platea ammessa al sussidio. Nella proposta di Boeri e Garibaldi il sussidio verrebbe garantito a “tutti i disoccupati”, con esclusione di quanti sono in cerca di prima occupazione. È infatti la stima è condotta su un totale di disoccupati (di fonte Istat), al netto dei giovani in cerca di prima occupazione, pari a 1,740 milioni, muovendo da una stima di tasso di disoccupazione all’8%. Ma in tale ammontare sono incluse alcune categorie per le quali non è semplice ipotizzare l’accesso al sussidio:

1. coloro che sono usciti dal lavoro autonomo (anche Boeri e Garibaldi sembrano escluderli dal sussidio unico di disoccupazione, ma la scelta non è nitida);
2. coloro che si dimettono, escono cioè volontariamente da un’occupazione dipendente. Le dimissioni volontarie valgono circa un terzo del totale delle cessazioni (1). Si propone di ritornare alla situazione ante-1997, prima della legge Treu che escluse i dimessi dall’accesso al sussidio ordinario di disoccupazione?
3. coloro che rientrano nel mercato del lavoro dopo un periodo, anche lungo, di inattività. Queste persone non sono in cerca di prima occupazione, ma sono “nuovi disoccupati”. Si prevede un sussidio anche per costoro? Non è semplice ipotizzarlo;
4. i disoccupati di lunga durata, sopra i 24 mesi. Per questi, in verità, anche Boeri e Garibaldi rinviano a strumenti diversi dal sussidio di disoccupazione, quale un reddito di ultima istanza (del quale non si prospettano stime né di beneficiari né di costi).

E’ evidente che, depurato da queste componenti, lo stock di disoccupati si ridurrebbe significativamente.
In altre parole, occorre precisare se si propone un sussidio per tutti coloro che puntualmente – per semplificare le cose, diciamo al primo giorno di ogni mese – risultano alla ricerca di occupazione (proposta di difficilissima realizzabilità) oppure, più parcamente e più realisticamente, si propone un sussidio per quella frazione di disoccupati costituita da quanti hanno involontariamente e recentemente perso un posto di lavoro o concluso un rapporto di lavoro a termine (tra questi ultimi possono essere inclusi i lavoratori parasubordinati: ma non ci si devono nascondere le numerose difficoltà operative nel definire per essi un sussidio “congruo”, vale a dire simile a quello dei lavoratori dipendenti).
Una seconda questione riguarda la relazione tra durata del sussidio e durata del periodo precedentemente lavorato. Si possono “rilassare” gli attuali requisiti richiesti per l’accesso alla disoccupazione ordinaria (un anno di contribuzione e due anni di assicurazione). In presenza di un mercato del lavoro in cui i periodi di occupazione “brevi” sono diventati una frazione considerevole, ciò è del tutto ragionevole. Ma fino a che punto tali requisiti possono essere rilassati? O meglio, si pensa di togliere ogni connessione fra durata del periodo precedentemente lavorato, anche in modo non continuativo – cioè sommando una serie di episodi di occupazione “brevi” e interrotti – e durata del sussidio? Basta una settimana di lavoro per avere diritto ad un sussidio della durata proposta da Boeri e Garibaldi (24 mesi)? Se non è così (ed è difficile che sia così), è evidente che si può sì muovere verso un “sussidio unico”, nel senso che è disegnato secondo una logica unitaria, ma avendo ben presente che se ne dovranno articolare durata, progressiva contrazione, ecc., avanzando una proposta che si faccia carico di tale articolazione. Certo, razionalizzare si può e si deve, e molto, per migliorare la “balcanizzata” situazione esistente, frutto di note stratificazioni successive. In quest’ottica appare difficile disegnare alternative razionali se non si mette in gioco il superamento della disoccupazione a requisiti ridotti che, così com’è, è tutt’altra cosa rispetto ad un sussidio di disoccupazione.
Una terza questione, infine, è relativa alla stima dei costi. Nel 2007 il sistema esistente (indennità di mobilità + disoccupazione ordinaria a requisiti pieni e ridotti, inclusa l’agricoltura) ha indennizzato circa 600.000 anni/uomo con un costo attorno agli 8 miliardi. Se ci aggiungiamo anche la cassa integrazione straordinaria arriviamo a circa 9 miliardi per 700.000 anni/uomo. È perlomeno problematico pensare che con 15,6 miliardi si possa coprire una durata media di 12 mesi di disoccupazione per 1,740 ml. di disoccupati, se non riducendo fortemente, rispetto alle regole attuali, il tasso medio di sostituzione. Ma questa non è certamente l’intenzione degli autori.
Un volta buttato il sasso nello stagno, è il caso di porre mano a ipotesi circostanziate.

(1)   Su queste questioni ci si è soffermati in Anastasia B., M. Mancini e U.Trivellato, Il sostegno al reddito dei disoccupati: note sullo stato dell’arte. Tra riformismo strisciante, inerzie dell’impianto categoriale e incerti orizzonti di flexicurity, contributo ai lavori del Comitato tecnico-scientifico dell’iniziativa interistituzionale Camera dei Deputati-Senato-Cnel  su “Il lavoro che cambia” (Commissione Carniti), in www.cnel.it.
(2)   Cfr. Veneto Lavoro, Lavoratori dipendenti con contratti a termine e indennità di disoccupazione: analisi della copertura e simulazioni su possibili allargamenti, Misure, n. 18 (www.venetolavoro.it).