La legge di bilancio sposta il focus dai Lep descrittivi a quelli quantitativi e utilizza il fabbisogno standard come strumento per garantire uniformità e sostenibilità. Un passo avanti verso un federalismo fiscale capace di coniugare equità e autonomia.
Il cardine del federalismo fiscale
Il disegno di legge di bilancio per il 2026 prova a far avanzare uno dei cantieri più delicati e strategici del federalismo fiscale italiano, quello dei livelli essenziali delle prestazioni, i Lep. Parliamo di uno dei cardini della riforma del Titolo V della Costituzione, varata nel 2001, che ha ampliato il decentramento e attribuito allo stato il compito di garantire soglie minime di servizio in tutti i settori che riguardano i diritti civili e sociali.
Per comprendere pienamente la portata del tema, basta ricordare che i Lep identificano il livello minimo di prestazione che deve essere assicurato ovunque sul territorio nazionale. Dalla sanità, di competenza delle regioni, ai servizi sociali, che coinvolgono sia regioni sia comuni, fino al diritto allo studio universitario, dove le regioni affiancano le competenze statali attraverso l’erogazione delle borse di studio. Lo stato centrale deve definire quali prestazioni fondamentali vadano garantite in modo uniforme, gli enti territoriali hanno il dovere di garantirle e, a chiudere il cerchio, lo stato deve monitorare e in caso di inadempienza intervenire, sostituendosi alle amministrazioni locali, assicurando al tempo stesso che siano rese disponibili risorse adeguate attraverso tributi locali propri e trasferimenti perequativi.
Perché affrontare questo tema in legge di bilancio? La risposta è semplice. Il completamento del federalismo fiscale è una delle riforme abilitanti del Piano nazionale di ripresa e resilienza. La milestone M1C1-1.14 prevede una serie di passaggi da completare entro scadenze ravvicinate, a partire dall’individuazione dei Lep entro il 31 dicembre 2025, per arrivare poi nei primi mesi del 2026 alla definizione dei fabbisogni e dei costi standard e alla fiscalizzazione dei trasferimenti. Si tratta di un percorso che riguarda in particolare le materie già di competenza degli enti territoriali, e soprattutto delle regioni, nella prospettiva di assicurare livelli minimi e omogenei di servizio sul territorio nazionale.
Il Pnrr ha offerto, quindi, la spinta per dare attuazione a una parte essenziale del federalismo fiscale, indispensabile per rafforzare l’equità tra territori, processo che da oltre vent’anni ha faticato a trovare piena realizzazione.
I Lep nella legge di bilancio
Il Capo III del disegno di legge di bilancio 2026 prova a definire i Lep non solo sul piano normativo, costruendoli attorno a un impianto di prestazioni misurabili, coperte dal punto di vista finanziario e, quindi, monitorabili. L’intervento si colloca all’intersezione tra l’articolo 117, che attribuisce allo stato la loro determinazione, l’articolo 119, che richiede che siano garantiti sulla base di fabbisogni standard e capacità fiscali, e l’articolo 81, che impone il rispetto dell’equilibrio di bilancio.
Per lungo tempo, la definizione dei Lep è rimasta ancorata a formulazioni normative generiche, prive di quantità, costi e meccanismi di verifica. Lep “poesia”, ovvero elenchi di principi eleganti ma privi degli elementi necessari alla loro concreta esigibilità. A consolidare questa impostazione ha contribuito anche il lavoro del Comitato scientifico per l’individuazione dei Lep, che nel 2024 ha proposto un’estesa ricognizione di quelli possibili nelle materie di competenza statale oggetto di potenziale devoluzione nell’ambito dell’attuazione dell’autonomia differenziata. Nel perimetro delineato dal Comitato, la misurabilità non è stata considerata un criterio necessario: in diversi casi la definizione è stata affidata a descrizioni qualitative, rinviando a successivi passaggi la costruzione di indicatori e fabbisogni. L’esito finale è stato quello di produrre un ampio ventaglio di potenziali Lep, molto utile sotto il profilo sistematico e metodologico, rimandando però la questione centrale della quantificazione e del finanziamento degli standard essenziali.
Il Capo III del Ddl bilancio, invece, si muove in una direzione più ancorata agli aspetti operativi, riportando la misurabilità al centro della definizione dei Lep. Nel nuovo impianto, un livello essenziale deve essere quantificabile, il suo costo deve essere stimabile in termini standard e la sua copertura finanziaria deve essere definita contestualmente, perché senza copertura finanziaria non può essere garantito un Lep sul territorio. La logica è coerente con un impianto ancorato al rispetto dei vincoli di bilancio: solo ciò che è misurabile può essere programmato, finanziato e monitorato nel corso del tempo.
Il buon esempio dei comuni
A sviluppare questa proposta ha contribuito l’esperienza del programma Obiettivi di servizio del comparto comunale. Dal 2021, i comuni hanno adottato un modello di potenziamento dei servizi socio-educativi fondato su fabbisogni standard, vincoli di destinazione e indicatori di risultato. I dati mostrano effetti concreti: più di 26mila posti aggiuntivi nei servizi educativi per la prima infanzia, oltre 11mila studenti con disabilità serviti attraverso il trasporto dedicato, un incremento stabile della spesa sociale di oltre 500 milioni e un rafforzamento strutturale degli organici degli assistenti sociali, reso possibile da standard quantitativi definiti in modo parametrico. L’esperienza ha mostrato che, quando gli incentivi sono chiari e le prestazioni sono misurabili, i divari territoriali si riducono e il livello dei servizi converge verso standard più elevati.
Le novità del Capo III
Facendo perno sull’esperienza comunale, il cuore innovativo del Capo III è l’adozione del fabbisogno standard monetario dei servizi sociali comunali come architrave del Sistema di garanzia dei Lep nel settore sociale (i Leps). Lo strumento, elaborato sulla base della metodologia dei fabbisogni standard comunali approvata dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard (Ctfs) nel 2020, si presenta come un indicatore composito capace di valutare la spesa necessaria per garantire un livello minimo uniforme di servizi essenziali. La metodologia integra variabili demografiche (popolazione, età), socio-economiche (povertà, condizione lavorativa), familiari (minori, nuclei fragili), territoriali (densità, dispersione) e gestionali (complessità organizzativa), generando una misura sintetica della domanda potenziale di welfare locale.
La sua peculiarità risiede nella capacità di rappresentare un pacchetto eterogeneo di prestazioni coerente con la natura multidimensionale dei servizi sociali. Tentare di definire in ambito sociale Lep “atomistici”, prestazione per prestazione, imporrebbe rigidità amministrative e finanziarie tali da rendere impraticabile la loro attuazione in molte aree, dove i bisogni si presentano in forme eterogenee in linea con le caratteristiche socio-economiche e demografiche del territorio.
Il fabbisogno standard monetario del sociale, come indicatore composito, consente invece di definire una dotazione minima idonea a sostenere percorsi integrati di presa in carico adatti alle eterogeneità territoriali.
Aggregato a livello di ambito territoriale sociale, il fabbisogno standard assolve una duplice funzione: individua la soglia minima di spesa nei territori sotto-standard e costituisce un parametro di controllo nei territori sopra-standard, rafforzando la trasparenza allocativa e la coerenza con l’articolo 119 della Costituzione.
In parallelo, il disegno di legge di bilancio introduce anche Lep quantitativi “sentinella”, che fissano un livello minimo nazionale verificabile: un assistente sociale ogni 5mila abitanti, uno psicologo ogni 30mila, un educatore ogni 20mila, rispetto ai quali sono state stanziate risorse aggiuntive per 200 milioni rispetto a quelle oggi esistenti, e almeno un’ora settimanale di assistenza domiciliare per persona non autosufficiente. Questi standard consentono di valutare immediatamente il rispetto del livello essenziale e rappresentano un riferimento oggettivo per la perequazione e il monitoraggio.
Il disegno di legge di bilancio interviene, inoltre, nel settore sanitario. L’articolo 124 attribuisce ai livelli essenziali di assistenza (Lea) la qualifica formale di Lep, ma senza introdurre un modello di fabbisogno sanitario standard né costi standard per livello di assistenza. Il sistema di finanziamento continua a basarsi sulla quota capitaria pesata, che non consente di tradurre i Lea in valori finanziari uniformi. L’articolo 93 avvia un monitoraggio trimestrale della spesa sanitaria con disaggregazione per livello di assistenza, ma la piena integrazione dei Lea nella logica dei fabbisogni standard resta un obiettivo di medio periodo da affrontare.
Da ultimo, si segnala (articolo 127) la previsione di un nuovo Lep per l’assistenza all’autonomia e comunicazione personale degli studenti con disabilità (Asacom), introducendo una soglia di assistenza minima nazionale, prevedendo come punto di partenza un obiettivo di almeno 50 ore annue per studente (58 già finanziate nel biennio 2026–2027) e un registro nazionale alimentato dal sistema informativo scolastico per ampliare questo livello nei prossimi anni in base alle esigenze dei vari territori.
I nodi che restano
Permangono tuttavia alcune criticità. La frammentazione delle fonti di finanziamento nel sociale, articolate tra diversi fondi (Fondo nazionale politiche sociali, Fondo nazionale per le non autosufficienze, Fondo povertà, Fondo speciale per l’equità dei servizi, Fondo di solidarietà comunale e risorse proprie dei comuni) che invece dovrebbero convergere verso criteri di riparto delle risorse coerenti con il fabbisogno standard monetario. La governance multilivello tra comuni, ambiti territoriali e regioni necessita di ulteriore consolidamento per garantire coerenza programmatoria e una riallocazione efficiente delle risorse. Infine, l’utilizzo della legge di bilancio come veicolo principale per la definizione dei Lep richiede di affrontare il tema del coordinamento con i processi ordinari di attuazione del federalismo fiscale e con i Lep decentrati nelle funzioni multilivello, così da evitare asimmetrie e duplicazioni.
Nonostante questi nodi, il Capo III del Ddl di bilancio 2026 rappresenta una innovazione significativa: sposta l’attenzione dai Lep descrittivi ai Lep quantitativi, lega in modo strutturale il diritto alla sua espressione finanziaria e utilizza il fabbisogno standard come strumento per garantire uniformità e sostenibilità. Il percorso non è concluso, ma si è provato a tracciare una direzione, ponendo le basi per un federalismo fiscale capace di coniugare equità, autonomia e sostenibilità.
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Professore associato di Economia Politica all'Università di Bari Aldo Moro. Dal 2015 al 2020 è stato economista in Sose Spa, dove ha curato la costruzione dei modelli di stima dei fabbisogni standard degli enti territoriali italiani.
Pierino ferranti
L’attuazione dell’autonomia (differenziata o meno) è soprattutto un fatto economico; essa infatti (art.119 della Costituzione) modifica radicalmente il sistema di finanziamento delle Regioni; ci sarà chi avrà più soldi e chi meno; quindi chi avrà più servizi e chi meno. Ad esempio, il budget sanitario delle regioni attualmente continua a essere finanziato da un fondo sanitario nazionale ed è commisurato ad un importo pro capite quasi uguale per tutti (un pò più per le regioni minori, un pò meno per le più grandi). Se invece dovesse essere commisurato al gettito tributario di ciascuna regione (cioè al PIL), per la metà di esse (10 Regioni con un PIL pro capite inferiore alla media nazionale) ci sarebbe un calo delle risorse, per alcune un vero e proprio tracollo. Il risultato sarebbe sconvolgente; nel senso che sconvolgerebbe l’equilibrio sul quale, sino ad oggi, si è retta bene o male la Repubblica. Ed infatti, sino ad oggi, tutti i governi si sono ben guardati di attuare l’art.119. Secondo me, non lo farà nemmeno questo governo; perchè salterebbe. La norma è sbagliata e andrebbe cambiata, come altre del Titolo V, ma nemmeno questo sarà fatto; non lo chiede nemmeno l’opposizione. La riforma del 2001 è stata fatta veramente male, un vero disastro.
bob
La riforma del 2001 è stata fatta veramente male, un vero disastro.
Il disastro è essere andati dietro ciarlatani oltre a quelli che ” hanno tirato il sasso e nascosto la mano” i furbi di cui ll Paese abbonda.