Garanzie pubbliche al credito? È tempo di tornare al mercato

Le garanzie statali al credito hanno svolto una funzione importante in una fase eccezionale. Oggi rischiano di comprimere la responsabilità professionale delle banche nella valutazione del rischio e di spostare un onere eccessivo sul contribuente.

Dal Covid a oggi

Le garanzie pubbliche a favore dei prestiti bancari sono nate in Italia come misura emergenziale in tempo di Covid, con il decreto legge 8 aprile 2020, n. 23, il cosiddetto “decreto Liquidità”. L’articolo 1 affida a Sace spa il rilascio di una garanzia statale sui nuovi finanziamenti bancari (“Garanzia Italia”), con percentuali di copertura fino al 90, all’80 o al 70 per cento. a seconda della dimensione del beneficiario e dell’importo richiesto, mentre l’articolo 13 potenzia il Fondo di garanzia per le Pmi gestito da Mediocredito Centrale, ampliandone la platea e innalzando le coperture fino al 90 per cento (e fino al 100 per cento in taluni schemi di riassicurazione), con soglie quantitative ancorate a parametri semplici e verificabili – il 25 per cento del fatturato 2019 oppure il doppio del costo annuo del personale – con limiti di durata e, nella prassi, un periodo di preammortamento iniziale.

Le misure si sono poi evolute nel contesto europeo del Temporary Crisis and Transition Framework. Sul fronte Sace trovano spazio linee come SupportItalia (coperture fino al 70‑90 per cento, finalizzate a fabbisogni di liquidità connessi alla crisi energetica) e prodotti di più lunga gittata industriale (green, innovazione, export). Sul fronte Mediocredito Centrale, il Fondo Pmi resta lo strumento “di massa” per le imprese più piccole, con disposizioni operative periodicamente aggiornate che scandiscono requisiti, percentuali, procedure, flussi informativi e casi di decadenza.

Con l’attenuarsi dell’emergenza sanitaria, il legislatore nazionale ha avviato un processo di “normalizzazione”, riducendo progressivamente l’ampiezza delle coperture e reintroducendo limiti più severi su importi, durata e destinazioni (con priorità agli investimenti nuovi rispetto alla pura liquidità), nonché premi o commissioni a carico dei finanziamenti garantiti. In parallelo, la vigilanza di bilancio pubblica ha avviato un monitoraggio più stringente dello stock delle passività potenziali. I Quaderni della Corte dei conti dedicati alle garanzie attestano che, pur in flessione, il loro volume complessivo rimane ancora rilevante: a fine 2024, il valore si attestava ancora attorno al 13–14 per cento del Pil, a conferma del rischio di “cristallizzazione” di strumenti nati nell’emergenza del picco pandemico. Nel primo semestre 2025 gli schemi Sace hanno raggiunto circa 145 miliardi, con accantonamenti a copertura delle perdite superiori a 39 miliardi. Le escussioni restano contenute, ma la “coda di rischio” non è trascurabile in caso di shock macroeconomici.

Il dato sistemico, dunque, è un’architettura che da misura temporanea si è trasformata in infrastruttura quasi permanente del mercato bancario, fino a incidere in modo strutturale sull’offerta di credito: di fatto, questo mutamento ha alterato gli incentivi di banche e imprese e ha spostato una parte rilevante del rischio di credito sul bilancio dello stato.

Il ridimensionamento necessario

È per questa ragione che un ridimensionamento selettivo – cap quantitativi, destinazioni vincolate, prezzi coerenti con il rischio, obbligo di “quota non garantita” – non è solo fisiologico, ma necessario per riportare gli incentivi su binari di mercato e per liberare risorse pubbliche da rischi che, altrimenti, tendono a sedimentarsi nei saldi di finanza pubblica.

Sul piano prudenziale, per la banca, all’atto dell’erogazione, la parte di credito coperta dalla garanzia beneficia di ponderazioni di rischio più favorevoli: se il garante è un soggetto sovrano o assimilato con ponderazione pari a zero per cento nelle condizioni previste, la parte garantita può essere trattata come priva di assorbimento di capitale; nell’approccio basato sui rating interni, la mitigazione incide su probabilità di default e conseguenti perdite della porzione protetta al suo eventuale verificarsi, riducendo quindi gli attivi ponderati per il rischio.

Se minori accantonamenti implicano un ritorno sul capitale più elevato, è naturale che, nella prassi, la disponibilità della garanzia diventi un driver primario della decisione di erogare o meno il credito, al pari della capacità restitutoria del debitore.

Il ricorso alle garanzie è stato ampio in tutta l’Ue, ma l’inveterato costume italiano vede un rientro post‑crisi molto più lento, fonte di potenziali squilibri concorrenziali tra sistemi bancari e un’allocazione del credito meno efficiente. Una prima “supplenza” è arrivata dalla giurisprudenza di merito, che ha chiarito che la presenza della garanzia pubblica non esonera l’intermediario dall’ordinaria (anzi, qualificata) diligenza nell’istruttoria del merito creditizio, la mancanza della quale può, nei casi più gravi, condurre alla nullità del contratto o alla decadenza o inefficacia della garanzia. Il messaggio sistemico è chiaro: la garanzia è uno strumento accessorio; la responsabilità valutativa resta in capo alla banca.

Come tornare al mercato

Nella prospettiva di un ordinato ritorno alla valutazione fisiologica del merito creditizio, la prima leva è la riduzione delle coperture: la regola dovrebbe essere una garanzia non superiore al 50 per cento, con eccezioni solo per progetti che generano esternalità elevate (innovazione, transizione, export). A questa si affianca un prezzo della garanzia realmente risk-based, crescente al crescere della rischiosità del prenditore, e una franchigia minima a carico della banca, quello “skin in the game” che preserva la disciplina selettiva dell’intermediario. Per evitare sterilizzazioni del rischio residuo, andrebbe vietato il cumulo di coperture su uno stesso finanziamento che, di fatto, azzeri l’esposizione effettiva della banca.

Il rientro deve poi poggiare su sunset clause chiare e su misure antiabuso: niente rinnovi automatici per linee di pura liquidità e focus sull’attivazione solo a sostegno di investimenti nuovi. In parallelo, va ribadito che la delibera creditizia nasce dalla valutazione piena del merito: rating interno, analisi prospettica dei flussi e stress test del servizio del debito (Dscr) vanno condotti come se la garanzia non esistesse, relegando quest’ultima a strumento accessorio. A beneficio di accountability e mercato, occorre rafforzare la trasparenza con un registro unico e un reporting trimestrale pubblico su stock ed escussioni, disaggregato per gestore, settore e area.

Sul versante delle crisi d’impresa, è indispensabile un coordinamento tra la regolamentazione prudenziale delle banche e la disciplina concorsuale, volto a definire criteri chiari per la partecipazione dei garanti e per gli stralci selettivi, così da evitare che il combinato di privilegio pubblico e consenso necessario si traduca in ostacoli insormontabili alla ristrutturazione del debito. Infatti, in caso di insolvenza dell’impresa finanziata, la presenza della garanzia pubblica ha sovente l’effetto pratico di ingessare le trattative per una soluzione concordata della crisi d’impresa, giacché in caso di escussione, la banca sarebbe almeno in parte soddisfatta, mentre il creditore erariale avrebbe diritto a surrogarsi al credito bancario, in via privilegiata, facendo la parte del leone al tavolo delle trattative con l’impresa e potendo contare sugli strumenti di recupero coattivo previsti per i tributi.

Infine, il rientro italiano deve essere coerente con il quadro europeo: allineamento sugli aiuti di stato e regole comuni per scongiurare una competizione regolatoria tra paesi. Il tutto dentro una roadmap pluriennale verificabile, ad esempio, un target triennale di riduzione del rapporto stock garantito/Pil, con priorità al disimpegno sulle esposizioni di pura liquidità e un mantenimento mirato solo dove l’impatto sociale ed economico lo giustifichi.

Le garanzie hanno svolto una funzione di ponte in fasi eccezionali, ma oggi rischiano di comprimere la responsabilità professionale delle banche nella valutazione del rischio e di spostare eccessivo onere sul contribuente. Ridimensionarle, riportando al suo ruolo il merito creditizio, è una riforma doverosa che rimette al centro la crescita, il mercato e le sue regole, prima fra tutte, la sana e prudente gestione della banca. E protegge i conti pubblici, migliora la qualità dell’allocazione del credito, rispetta il gioco della concorrenza e riduce gli attriti nelle ristrutturazioni.