L’indispensabile indipendenza delle autorità di regolamentazione

L’indipendenza delle autorità di regolazione è cruciale per l’efficacia e l’imparzialità della pubblica amministrazione. Spetta alla politica disegnarne i principi, così da evitare che controllore e controllato siano o appaiano troppo legati fra loro.

In sala operatoria lavarsi le mani cambia la sorte dei pazienti

Fino all’ultimo quarto del XIX secolo, in molti ospedali europei, il tasso di mortalità delle partorienti si attestava intorno al 20 per cento, a causa delle gravissime e misteriose febbri puerperali. Chi si sottoponeva a un’operazione chirurgica anche banale, d’altronde, aveva una probabilità poco sopra il 50 per cento di sopravvivere: un lancio di monetina.

Nel 1846, Ignác Semmelweis, un medico ungherese che lavorava in un reparto di ostetricia a Vienna, notò che un collega, feritosi accidentalmente durante un’autopsia, morì con sintomi simili a quelli delle febbri puerperali. Osservando anche i migliori risultati di una clinica in cui era prassi che il personale medico si lavasse le mani, ipotizzò dunque che la causa delle infezioni fossero “particelle cadaveriche” eliminabili in modo semplicissimo: più igiene prima di visite e interventi. Dove si seguì questa indicazione i decessi tra le puerpere crollarono a meno del 2 per cento, ma Semmelweis fu ridicolizzato e ostracizzato da molti medici, infastiditi da quella inaudita accusa di untori, che lo ritenevano un fanatico ossessionato da preoccupazioni fantasiose. Finì licenziato, tornò a Budapest ma terminò i suoi giorni in manicomio, depresso dal mancato riconoscimento della propria scoperta. Solo poco dopo, con gli studi di Louis Pasteur, si ebbe conferma scientifica dell’esistenza dei batteri, poi Joseph Lister introdusse le tecniche antisettiche in Inghilterra, portando immediatamente la mortalità operatoria dal 45 per cento a sotto il 15 per cento. Lo scrittore Louis-Ferdinand Céline dedicò allo sfortunato clinico ungherese la sua tesi di laurea in medicina.

Nei mercati finanziari il paradigma dell’indipendenza

Immaginate di essere – oggi – un medico o un paziente e sentirvi dire che disinfettare mani e camici dei chirurghi, lenzuola e strumenti operatori non sia poi così utile, e forse persino dannoso. Cosa pensereste? Mutatis mutandis, è un po’ la sensazione che avvertono studiosi e pratici del diritto e dell’economia dei mercati finanziari di fronte alla messa in discussione del paradigma dell’indipendenza delle banche centrali e della politica monetaria, in particolare negli Stati Uniti. Una certezza supportata da innumerevoli riscontri empirici, alla quale si deve il superamento di crisi che potevano rivelarsi – e che decenni addietro sarebbero state – mortali, viene trattata come una mera opinione dal fondamento discutibile e incerto.

Non intendiamo entrare nei dettagli di cronaca, anche giudiziaria, del “caso Powell”, ci limitiamo a ricordare che a una minore indipendenza della banca centrale dalla politica in generale e dall’esecutivo in particolare può conseguire il finanziamento del deficit stampando moneta, la corsa dell’inflazione, la tentazione di manipolare i tassi di interesse per ragioni elettorali con estremizzazione dei cicli economici, il deprezzamento del cambio per aumentare le esportazioni ma con enormi danni per risparmiatori e lavoratori, e crollo di fiducia nei mercati. Insomma, la più rigorosa indipendenza delle autorità monetarie è fondamentale per evitare possibili disastri: e per tutti si veda il classico studio di Alesina e Summers del 1993 che chiaramente dimostra come nei paesi con banche centrali più indipendenti l’inflazione è più contenuta, senza pregiudizio alla crescita.

Prendendo spunto da queste vicende, tuttavia, il discorso può allargarsi al tema dell’indipendenza delle autorità di regolamentazione e vigilanza anche nostrane, dalla Consob all’Antitrust, dal Garante della privacy alle autorità su energia o media. Certamente si tratta di una nozione di indipendenza meno assoluta, netta e rigida di quella necessaria per proteggere le scelte di governo della moneta, di tipo più funzionale, nella quale il controllo democratico è assicurato da nomine dei vertici maggiormente “politiche” e dovere di rispondere a parlamento e organi di controllo. Ma, seppur declinata in modo leggermente diverso, l’indipendenza di queste entità è altrettanto cruciale per l’efficacia e l’imparzialità della pubblica amministrazione, consentendo decisioni complesse in settori tecnici, protette da interessi politici e privati.

Dalle porte girevoli alla cattura del regolatore

Il concetto di autorità indipendenti nasce negli Usa alle fine dell’Ottocento soprattutto per regolare le ferrovie, forse non a caso negli stessi anni dei progressi della medicina e dell’igiene cui si accennava, ma arriva in Italia e in Europa molto dopo, grosso modo negli anni Ottanta del secolo scorso.

L’obiettivo si raggiunge con diversi strumenti e regole, che passano dall’autonomia finanziaria alle incompatibilità di incarichi e posizioni per vertici e dipendenti delle autorità. Uno dei punti più delicati riguarda però i rapporti con il settore privato prima e dopo l’assunzione di responsabilità istituzionali nelle authorities. Qui occorre un equilibrio tra porte girevoli che favoriscano lo scambio di competenze e professionalità ed esigenza di limitare i rischi – ma anche solo l’apparenza – di “cattura” del regolatore da parte dei regolati.

Se è relativamente facile imporre un cosiddetto “cooling-off” al termine di incarichi pubblici, ossia un periodo ragionevole nel quale non si può passare da controllore a controllato o consulente dei controllati (si veda un contributo di uno di noi su lavoce.info di una decina di anni fa), più complesso è il rispetto del requisito di indipendenza al momento della nomina. Infatti, è forse inevitabile e per molti versi desiderabile che una persona competente e con adeguati requisiti di professionalità abbia maturato esperienze sul campo proprio nelle industrie e nei settori vigilati dagli enti nei quali potrebbe essere nominata, o in altre istituzioni. Esiste però un confine tra queste e il pericolo di essere – o anche solo di essere percepiti – troppo legati a interessi particolari. Un confine che non può che essere disegnato per princìpi e in modo flessibile dal diritto, e che deve essere affidato al senso di responsabilità della politica, per garantire quei beni tanto preziosi quanto intangibili che sono la credibilità e la fiducia dei mercati nazionali e internazionali. Una responsabilità che – si deve auspicare – la politica sappia sempre assumersi: se è importante un cooling-off tra ruolo di vigilanza e ruolo di vigilato, altrettanto necessario può essere un “warming-in”, una “quarantena prudenziale”, tra ruolo di vigilato e ruolo di vigilanza.

La storia della medicina e del diritto finanziario insegnano chiaramente che lavarsi le mani è importante prima di operare sia sui pazienti, sia sui mercati.