Il Pnrr non ha cambiato l’economia italiana

Le ipotesi iniziali sull’impatto del Pnrr sull’economia italiana proponevano numeri eclatanti. Di fronte alla realtà, si sottolinea il metodo innovativo adottato nella pubblica amministrazione. Ma molto del merito va in realtà al nuovo codice dei contratti.

Il bilancio impossibile del Pnrr

Il Pnrr si avvia alla conclusione, con i suoi quasi 200 miliardi di spesa. In tanti fanno bilanci sul suo impatto sul Pil: una impresa ammirevole ma disperata, perché in questi cinque anni tante cose sono successe oltre al Piano, e non sapremo mai se ha avuto un impatto positivo o negativo, né a maggior ragione di quanto. Qualcosa però si può dire. Secondo il Def di aprile 2022 del governo Draghi, investimenti e riforme del Pnrr avrebbero aumentato il Pil italiano del 2026 di 3,2 e 3,6 punti, rispettivamente, in totale 6,8 punti. Il Pil crescerà al massimo dell’1 per cento nel 2026; l’unico modo di riconciliare le previsioni con i numeri effettivi è che senza il Pnrr l’Italia sarebbe stata in una recessione del 5,8 per cento, palesemente inverosimile. Naturalmente il problema sta nelle previsioni di crescita semplicemente folli con cui è stato venduto il Pnrr al paese e al Parlamento – un argomento su cui tornerò.

C’è stato davvero un cambio di metodo?

Di fronte alla realtà dei numeri, molti fautori del Pnrr hanno svoltato su un’altra linea di difesa. Forse il Piano non ha avuto l’impatto sul Pil che ci si aspettava, ma quantomeno lascerà in eredità un metodo innovativo e rivoluzionario per l’Italia: il metodo performance-based nella pubblica amministrazione. Una definizione credo largamente condivisibile di questo metodo consiste in tre pilastri: 1) scadenze ben definite concordate in Europa; 2) risorse condizionate ai risultati; 3) trasparenza e monitoraggio continui.

Anche in questo caso i numeri raccontano un’altra storia. Quando la Commissione certifica il raggiungimento di un obiettivo o un traguardo, afferma sia che la tempistica è stata rispettata sia che la sostanza dell’investimento o della riforma è stata attuata. In Italia si parla tanto di ritardi, in alcuni casi abissali, e del fallimento parziale o totale di alcune misure: per esempio, credo ci sia una forte convergenza sui grossi problemi della riforma della scuola e della Pa, per citarne solo due. Non è evidentemente la percezione della Commissione, che in tutta la storia del Pnrr italiano ha sospeso, e solo temporaneamente, un unico pagamento, per 110 milioni.

Questo peraltro non è un fenomeno del solo Piano italiano. Nel complesso, i Pnrr europei hanno 5.981 obiettivi; a fine agosto 2026 la Commissione ne aveva esaminati circa 3.800 e ne aveva sospesi 35. Di queste 35 sospensioni, 21 sono state rescisse a seguito di revisione dell’obiettivo o revocate perché l’obiettivo era stato certificato raggiunto entro 6 mesi. Solo in quattro casi c’è stata una riduzione dei pagamenti, per un totale di 266 milioni su 750 miliardi (i casi rimanenti sono nel periodo di osservazione di 6 mesi).

Con questi numeri, è molto difficile parlare di risorse condizionate ai risultati, di scadenze ben definite e di monitoraggio trasparente. In un certo senso è inevitabile: a fine luglio 2026, secondo i servizi studi di Camera e Senato il solo Pnrr italiano contava 672.549 progetti. È semplicemente impossibile monitorarli ed è ancora meno possibile valutarne l’efficacia. Ma c’è anche, credo, un motivo politico: con la guerra in Ucraina alle porte e la crisi del rapporto con gli Usa, l’ultima cosa che la Commissione vuole è entrare in conflitto con i governi nazionali per qualche miliardo di euro. Senza contare che un insuccesso dei Pnrr sarebbe prima di tutto un insuccesso della Commissione che ha fortemente voluto questa iniziativa.

Il ruolo delle modifiche

Come si è arrivati in pratica a tutto questo? Nel caso italiano hanno senz’altro aiutato le numerose revisioni: almeno 150 tra traguardi e obiettivi sono stati rivisti, su un totale di 572; e su un totale di 222 misure (154 investimenti e 68 riforme) ci sono state 451 modifiche. È importante essere chiari: modificare una misura o rivedere traguardi e obiettivi è la cosa giusta da fare se le condizioni sono cambiate nel tempo o se ci si rende conto che i valori iniziali erano irrealistici. In questi casi una revisione evita inutili sprechi ed è nell’interesse di tutti. Il problema sorge quando, per esempio, si rivede un obiettivo al ribasso e il governo continua semplicemente a propagandare che l’obiettivo è stato raggiunto, senza precisare che si tratta di un obiettivo dimezzato. Sono numerosi gli esempi, dalla giustizia agli asili nido, e vi tornerò. In questi casi la Commissione si presta, non è chiaro quanto consapevolmente, a una operazione che è il contrario del metodo performance-based.

In realtà, si può arrivare a dire che in alcuni casi il Pnrr, invece di perseguire risultati concreti e valutabili e di monitorare il loro raggiungimento sostanziale, ha insegnato esattamente l’opposto: invocare modifiche su modifiche, sempre di fretta e in emergenza, al solo scopo di poter sbandierare l’approvazione di obiettivi puramente formali. Il caso del Gol (Garanzia occupabilità dei lavoratori), un programma enorme di 5,5 miliardi, è emblematico, come ha spiegato bene su queste pagine Lucia Valente. Uno degli obiettivi di Gol era di raggiungere, entro la fine del 2025, 3 milioni di “beneficiari”, di cui almeno 800mila dovevano aver frequentato un corso di formazione. A furia di modificare la platea dei possibili partecipanti, l’obiettivo è stato formalmente raggiunto. Ma cosa vuol dire essere “beneficiario” del programma? Dato lo stato di molti centri per l’impiego in certe zone d’Italia, in molti casi un beneficiario è una persona per cui è stato aperto un file in un computer. E cosa vuol dire aver frequentato un “corso di formazione”? Il re è nudo, ma si preferisce accettare il verdetto puramente formale della Commissione e non approfondire.

Naturalmente, non è impossibile che in coincidenza con il Pnrr ci siano stati progressi nel modus operandi della pubblica amministrazione. Ma quanto di questo è verosimilmente permanente? E quanto può essere attribuito al Pnrr per se?

Lo studio della Banca d’Italia

Si cita spesso uno studio della Banca d’Italia, secondo cui le gare del Pnrr hanno tempi di affidamento di 10 giorni inferiori alle gare non-Pnrr. Una differenza piccola: se l’effetto del metodo performance-based fosse tutto qui non varrebbe certo i 200 miliardi che sono stati spesi. Ma ci sono altri motivi per essere scettici.

Primo, La differenza tra progetti Pnrr e non-Pnrr diminuisce man mano che invece dell’affidamento – la fase iniziale – si guarda alle fasi successive del progetto, fino a scomparire per quelle più avanzate dell’esecuzione. E ciò che importa alla collettività è il lavoro ultimato, non l’affidamento. 

Secondo, continuando a sfogliare lo studio, si scopre che anche questa differenza residua, che diminuisce con l’avanzare del progetto fino a scomparire, è da attribuire non al metodo performance-based, ma alla possibilità per i progetti Pnrr di anticipare il 30 per cento dell’importo dei lavori invece del tradizionale 10 per cento.

Ma soprattutto, i fondi del Pnrr hanno una natura molto diversa dai fondi che ci si ritroverà a gestire post-Pnrr, per due motivi. Sono fondi in gran parte gratis, per il ministero che li riceve dall’Europa e per i comuni e, più in generale, i soggetti attuatori che li ricevono dal ministero. Inoltre, il ministero che non fa una proposta di investimento al momento di redigere il Pnrr, il comune che non partecipa al bando del ministero e l’azienda che non partecipa alla gara del comune perdono questi fondi gratis per sempre. In particolare, il comune ha incentivo a rispettare i termini perché altrimenti perde i fondi del ministero, che li riassegna al primo escluso in graduatoria. I fondi post-Pnrr non avranno queste due caratteristiche. Ciò che ha caratterizzato il Pnrr è la fretta, non la tempistica scandita, che quando ha fatto comodo è stata modificata.

A chi va il merito dei miglioramenti nella Pa?

Il secondo motivo per cui è lecito dubitare che una funzione cruciale del Pnrr sia stata di rivoluzionare l’approccio della pubblica amministrazione è che praticamente in contemporanea con l’attuazione del Pnrr è entrato in vigore il nuovo codice dei contratti. La normativa precedente era abbastanza caotica, basata su un codice scritto sull’onda degli scandali dell’Expo e del Mose e mirato alla minimizzazione dei rischi giudiziari, seguito dai rattoppi dello “Sblocca cantieri” (2019) e del decreto Semplificazioni (2020). Per certi versi, il nuovo codice è rivoluzionario: nell’articolo 1 afferma il principio del risultato: “Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti perseguono il risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo (…)”.

Il nuovo codice ha molto probabilmente avuto un impatto rilevante sul processo di affidamento delle gare, ma appunto è il nuovo codice, non il Pnrr in sé. E non dimentichiamo che il nuovo codice è quasi a costo zero, quindi non c’era bisogno del Pnrr per scriverlo. D’altro canto, è possibile che il Pnrr abbia instillato un senso di urgenza per completare il codice, e che ne abbia accelerato il rodaggio: per esempio, la Scuola nazionale dell’amministrazione ha fatto uno sforzo encomiabile per formare migliaia di operatori riguardo alle esigenze del nuovo codice e del Pnrr. Insomma, il Pnrr può aver fatto da catalizzatore per il nuovo codice, ma tutto questo è diverso dal metodo performance-based. Inoltre, come scrive Carlo Altomonte, dal 2021 operano mille professionisti per aiutare gli enti locali con le operazioni più complesse, e 2800 tecnici “destinati alle amministrazione del Mezzogiorno ai fini Pnrr”. Ancora, utile per il Pnrr e magari per il paese, ma niente a che fare con il metodo performance based.