Il “gioco di sponda” della legge di bilancio*

Il ruolo decisivo delle clausole di salvaguardia nella manovra di bilancio richiede una piena trasparenza sulle modalità del loro utilizzo e sugli interventi coinvolti. Finora è mancata. La discussione parlamentare è la sede naturale per fare chiarezza.

Il ruolo decisivo delle Nec

Il disegno di legge di bilancio, che sta per approdare all’esame parlamentare, conferma quanto già delineato nel Documento programmatico di finanza pubblica e nel Documento programmatico di bilancio: la sua struttura finanziaria complessiva si regge in modo decisivo sulle clausole nazionali di salvaguardia (National Escape Clauses, Nec) accordate dalla Commissione europea. Proprio per questo sarebbe necessario, per ragioni di trasparenza e di responsabilità politica, che il governo chiarisse il modo con cui la Nec entra nella costruzione della manovra di finanza pubblica.

Quando la Commissione ne consente l’attivazione

Va innanzitutto ricordato che la Commissione Ue ha consentito agli stati membri, attraverso la attivazione coordinata della Nec, di incrementare, entro determinati limiti e condizioni, le spese correnti e in conto capitale per rafforzare la deterrenza europea nella difesa e la resilienza energetica, senza che tale incremento incida sul rispetto del percorso di spesa netta concordato con il Consiglio Ue, il principale riferimento per le regole di bilancio europee.

La logica sottostante alle Nec per la difesa e la resilienza energetica è che il trattamento “privilegiato” per queste spese sia riservato a interventi “nuovi”, aggiuntivi rispetto a quelli già previsti nel bilancio a legislazione vigente.

Il requisito dell’addizionalità è definito in modo diverso nelle due clausole. Per la Nec-difesa, la flessibilità viene riconosciuta all’incremento della spesa militare, come definita dalla classificazione funzionale della spesa Eurostat (Cofog), rispetto al 2024.

Nel caso della Nec-energia, le regole europee prevedono che la flessibilità si applichi agli effetti finanziari delle misure adottate dopo il 28 febbraio. Inoltre, sempre per la Nec-energia, sono considerati ammissibili soltanto gli interventi in specifici ambiti, quali, ad esempio, la riqualificazione energetica degli edifici pubblici e privati, la costruzione di infrastrutture energetiche e reti ferroviarie, la decarbonizzazione del sistema produttivo, mentre sono escluse le misure di mitigazione dell’aumento dei prezzi energetici per famiglie e imprese.

Entro questo quadro, il governo italiano ha chiesto l’autorizzazione a utilizzare circa 29 miliardi di euro (1,2 punti di Pil), 7,2 miliardi per la difesa e altrettanti per l’energia in ciascuno dei due anni 2027 e 2028. Come già evidenziato, senza le Nec, la manovra netta per il 2027 avrebbe dovuto essere sostanzialmente nulla per risultare coerente con le regole di bilancio europee, dato che l’indebitamento programmatico, avrebbe dovuto coincidere con quello tendenziale. In altri termini, ogni misura politicamente attraente di aumento della spesa o di riduzione delle imposte avrebbe dovuto trovare piena compensazione in interventi politicamente più costosi, come tagli ad altre spese o aumenti di prelievo. Le Nec hanno consentito un significativo margine aggiuntivo di bilancio – come detto, circa 14,4 miliardi per il 2027 – da dedicare però esclusivamente a interventi per la resilienza energetica e le capacità di difesa.

Governo in cerca di “flessibilità aggiuntiva”

Ed è proprio per superare questa ultima limitazione che entrano in gioco le richieste avanzate nelle scorse settimane dal governo alla Commissione Ue per ottenere una “flessibilità aggiuntiva”, che hanno contribuito, insieme al clima pre-elettorale e al vivace confronto tra i partiti della maggioranza, ad allungare i tempi di gestazione della legge di bilancio. Il pressing per ottenere maggiore flessibilità si è dispiegato su diversi fronti (vedi la lettera di Meloni a von der Leyen), ma alla fine sembra essersi concretizzato sostanzialmente nella concessione, da parte della Commissione Ue – da confermare nel prossimo Ecofin del 9 novembre – di poter far valere per il soddisfacimento dei requisiti imposti dalla Nec-energia anche interventi, sempre in ambito energetico,  approvati prima del 28 febbraio, purché con effetti finanziari successivi a tale data.

Ed è proprio qui il passaggio cruciale. La possibilità di far rientrare nella Nec misure già incluse nei tendenziali di finanza pubblica (e quindi già coperti finanziariamente) ha consentito di liberare spazi di bilancio utilizzabili per finanziare nella manovra interventi aggiuntivi rispetto a quelli finanziabili con (politicamente dolorosi) aumenti di imposte e tagli di spese.

Il requisito dell’addizionalità, anziché tradursi in nuove spese per la resilienza energetica, è stato così utilizzato per creare spazio a interventi di altra natura, più rispondenti alle priorità politiche del governo, come il taglio dell’Irpef e l’ampliamento della flat tax per i forfettari.

Quanto vale l’utilizzo delle clausole?

Quanto vale questo “gioco di sponda”, come lo ha efficacemente definito Gianni Trovati sul Sole-24Ore? E quali sono, nello specifico, gli interventi già approvati in passato che vengono ora fatti valere ai fini della Nec?

Alla prima domanda risponde, in modo ermetico e solo parzialmente, la documentazione a corredo del disegno di legge di bilancio, che riporta “per memoria” con riferimento alla sola Nec-energia una voce denominata «Ulteriori interventi della clausola nazionale di salvaguardia contenuti nel Reporting Template allegato al Dpb già previsti a legislazione vigente», per un importo di 3,4 miliardi di euro nel 2027 e altri 600 milioni nel 2028. Sarebbe dunque questo lo spazio di bilancio liberato dalla Nec-energia a favore della manovra netta. Insieme con i nuovi interventi che la legge di bilancio (articoli 77-83) riferisce esplicitamente alla Nec-energia, si arriva, almeno per il 2027, al pieno utilizzo della clausola.

Alla seconda domanda, sempre riguardo alla Nec-energia, è invece, assai più difficile rispondere. Il Reporting Template cui rinvia la documentazione ufficiale non è stato pubblicato né sul sito del ministero dell’Economia e finanze né su quello della Commissione Ue, né è stato inviato al Parlamento. Si può soltanto ipotizzare che tra gli interventi già previsti a legislazione vigente fatti rientrare nella Nec-energia figurino anche misure collegate al Pnrr, come alcuni investimenti trasformati in facility con le ultime revisioni del Piano, la cui attuazione può protrarsi ben oltre la scadenza del Piano (31 agosto scorso).

Assai arduo è anche ricostruire come la legge di bilancio utilizzi, nel 2027 e nel 2028, gli spazi finanziari aperti dalla Nec-difesa. Per il 2027, il Dpb evidenziava già nello scenario a legislazione vigente una crescita della spesa per la difesa di circa 2,3 miliardi (0,1 punti percentuali di Pil), che potrebbe quindi essere fatto valere per la Nec-difesa, liberando spazi di bilancio per altre misure della manovra. Nel disegno di legge di bilancio si individuano poi nuovi interventi nella Sezione I (articoli 92-95), per circa 990 milioni di euro, e rifinanziamenti di autorizzazioni legislative di spesa già esistenti per altri 3,34 miliardi. Anche per la difesa, insomma, resta difficile ricostruire la mappa completa delle componenti per arrivare al pieno utilizzo della clausola.

Il ruolo decisivo assunto dalle clausole di salvaguardia nella costruzione della manovra richiede una piena trasparenza sulle modalità del loro utilizzo e sugli interventi coinvolti, che sino ad ora è mancata. La discussione parlamentare del disegno di legge di bilancio è la sede naturale per fare chiarezza.

* Maria Cecilia Guerra è parlamentare della repubblica del partito democratico