Fiscal drag e regole europee: un autogol per il governo

Si deve introdurre anche in Italia un meccanismo esplicito di indicizzazione dell’Irpef per limitare il fiscal drag? Tra l’altro, aver presentato gli interventi sulle aliquote come “misure di riduzione del cuneo fiscale” toglie spazio fiscale al governo.

Interventi sull’Irpef e fiscal drag

Ultima in ordine di tempo, anche l’Istat (qui) – così come in precedenza, pur con accenti differenti, Ufficio parlamentare di bilancio, Banca d’Italia e Banca centrale europea – ha evidenziato come gli interventi di riduzione dell’Irpef introdotti dai governi Draghi e Meloni abbiano di fatto compensato il fiscal drag (qui e qui) prodotto dall’inflazione negli ultimi anni. Nel caso dell’Istat, per la verità, il risultato si ottiene considerando anche l’introduzione dell’assegno unico universale. Certamente, la compensazione non è stata uniforme: più che integrale per i redditi bassi, incompleta per quelli relativamente più elevati, superiore all’inflazione per i lavoratori dipendenti, insufficiente per i pensionati.

Gli interventi adottati tra il 2021 e il 2026 sono stati perlopiù presentati sul piano politico come misure di riduzione del cuneo fiscale, via via focalizzate su specifiche categorie di contribuenti e segmenti di reddito, e non esplicitamente come una restituzione, sia pure in via discrezionale, dell’aumento improprio di prelievo reale dovuto all’operare congiunto di inflazione e progressività dell’Irpef, pur senza alcun incremento – o addirittura con una riduzione – della capacità contributiva.

Serve un meccanismo di indicizzazione automatica all’inflazione?

Data la ripresa delle spinte inflazionistiche dalla fine del 2025 e, ancor più, alla luce della guerra tra Stati Uniti e Iran (il Documento di finanza pubblica 2026 prevede un deflatore dei consumi privato al 2,8 per cento nel 2026), la questione che ora si pone è se sia opportuno introdurre nella struttura della nostra Irpef un meccanismo di indicizzazione automatica all’inflazione delle componenti dell’imposta (scaglioni, detrazioni, deduzioni e anche il trasferimento integrativo e il bonus decontribuzione, che concorrono in modo integrato alla determinazione dell’imposta), volto specificamente a neutralizzare l’effetto della dinamica dei prezzi sull’imposta dovuta in termini reali.

Il governo sembra nicchiare su questo punto (vedi Giancarlo Giorgetti al question time alla Camera), nel timore di perdere uno strumento di “tassazione occulta” che consente di ottenere incrementi di gettito senza dover ricorrere a manovre esplicite di aumento delle aliquote o di riduzione delle agevolazioni, evitando così i relativi costi politici.

Il confronto internazionale mostra una grande varietà di soluzioni nei sistemi di indicizzazione concretamente adottati. Dove esistono, i meccanismi formali e automatici, sono generalmente agganciati al tasso di inflazione. In altri paesi si applicano correzioni che adeguano i parametri dell’imposta alla crescita dei salari, con la conseguenza che se la contrattazione non riesce ad allineare i salari all’inflazione – come è accaduto negli ultimi anni in Italia – il fiscal drag, inteso come invarianza del prelievo a fronte di una capacità contributiva reale che si è ridotta, non viene neutralizzato. Ancora, in alcuni paesi, la normativa prevede un’indicizzazione soltanto parziale, oppure attivata solo quando l’indice dei prezzi supera una soglia prestabilita. In alcuni casi il meccanismo di aggiustamento, automatico o discrezionale che sia, è di fatto applicato in modo regolare, in altri casi è invece irregolare e sporadico.

Lo spazio fiscale secondo le regole europee

Il dibattito in Italia sull’opportunità di introdurre meccanismi di indicizzazione più o meno automatici dell’Irpef sembra comunque trascurare un punto importante, che riguarda il sistema delle regole di bilancio europee con cui la gestione della finanza pubblica dei paesi membri, e quindi anche dell’Italia, deve confrontarsi.

Va infatti ricordato che con la riforma delle regole di bilancio europee introdotta nell’autunno 2024, le valutazioni sulla sostenibilità dei conti pubblici di un paese membro si concentrano sul nuovo indicatore operativo unico della “crescita della spesa primaria netta”. È calcolato al netto, tra l’altro, delle cosiddette “misure discrezionali sulle entrate” (Discretionary Revenue Measures – Drm), la cui determinazione ha assunto un ruolo rilevante. Se un paese adotta una misura discrezionale di aumento delle entrate (una Drm positiva) può godere di spazi fiscali aggiuntivi, può cioè aumentare la spesa pubblica senza sforare il percorso obiettivo fissato dal Consiglio Ue in termini di evoluzione della spesa primaria netta. E in modo esattamente opposto, un paese che invece adotti una misura discrezionale di riduzione delle entrate (una Drm negativa) avrà minori spazi fiscali, e quindi dovrà limitare la spesa pubblica su un percorso di crescita più contenuto. La determinazione e la misurazione delle Drm devono essere effettuate a partire da un gettito “normale”, ossia da una baseline rispetto alla quale gli scostamenti costituiscono, appunto, misure fiscali discrezionali positive o negative.

La questione della determinazione delle Drm è rilevante quanto si discute delle misure di correzione del fiscal drag perché la posizione della Commissione europea (p. 68) è quella di assumere come baseline per tutti i paesi un’indicizzazione integrale al tasso di inflazione dell’imposta personale dei redditi, indipendentemente dalle politiche concrete da questi adottate (misure discrezionali, meccanismi automatici, sterilizzazione completa o parziale, riferimento al tasso di inflazione o alla dinamica salariale, e così via). La ragione tecnica sottostante alla decisione è che nell’applicazione della cosiddetta Debt Sustainability Analysis (Dsa) – la metodologia utilizzata dalla Commissione per valutare se il debito pubblico di un paese è sostenibile nel tempo – si assume implicitamente che, nel medio periodo, le entrate evolvano in linea con la crescita del Pil nominale (che abbiano cioè elasticità unitaria).

Da ciò deriva che l’aumento delle entrate risultante dalla scelta di un paese di non indicizzare all’inflazione l’imposta sul reddito, cioè di non correggere il fiscal drag, è considerato dalla Commissione una misura discrezionale di politica fiscale con segno positivo – analoga a un aumento esplicito delle aliquote – che consente quindi maggiori spazi di crescita della spesa pubblica. Ma vale anche il contrario: una riduzione delle aliquote, per essere considerata coerente con la baseline e quindi non comportare l’effetto indesiderato di restringere gli spazi fiscali, deve essere riconducibile direttamente all’obiettivo di sterilizzare il fiscal drag. In assenza di collegamento, la riduzione delle aliquote sarebbe considerata dalla Commissione una semplice misura fiscale discrezionale negativa, imponendo quindi una dinamica della spesa pubblica netta più contenuta.

Perché è un autogol

Dato tutto ciò, gli interventi di detassazione dell’Irpef adottati negli ultimi anni hanno finito per determinare una sorta di autogol per il nostro paese. Se fossero stati configurati come misure, ancorché discrezionali e parziali, di restituzione del fiscal drag, la corrispondente riduzione di gettito avrebbero potuto essere considerata dalla Commissione come inclusa nella baseline, e non come una misura discrezionale negativa di riduzione dei gettiti tributari con conseguente restringimento degli spazi fiscali. Tuttavia, per essere trattati in questo modo “favorevole” dalle regole di bilancio europee, gli interventi sull’Irpef avrebbero dovuto essere disegnati come “restituzione del fiscal drag”, riconoscendo uno sgravio fiscale a tutti i contribuenti secondo un uguale tasso di indicizzazione dei redditi sottoposti a Irpef e sul piano della comunicazione politica essere anche presentati esplicitamente come tali. Cosa che non è avvenuta: gli interventi di riduzione sulle aliquote Irpef sono stati differenziati, sia nella misura sia nei tempi, tra redditi bassi e redditi medi, e sono stati presentati dal governo come “misure di riduzione del cuneo fiscale”.

Questo risultato poco esaltante è peraltro confermato dalla tabella riportata nel recente Documento di finanza pubblica (p. 96) che illustra le Drm positive e negative valutate dal governo. Tra quelle con segno meno figurano le “misure di riduzione del cuneo fiscale” per circa 15 miliardi sui vari anni tra il 2023 e il 2025. Insomma, abbiamo sacrificato, sull’altare della “vestizione” dei tagli delle aliquote Irpef come riduzione del cuneo anziché come restituzione del fiscal drag, spazi fiscali rilevanti in termini di maggiore dinamica della spesa pubblica primaria netta. Un argomento aggiuntivo, dunque, a favore dell’introduzione urgente di un meccanismo esplicito di indicizzazione della nostra Irpef.