La finanza pubblica nel 2005: Cassandra aveva ragione

NB I numeri in neretto sono i link agli articoli

ARTICOLI

1.Gordon Brown 20-9-2004 (Pisauro)
2. Esercizi di stile 4-10-2004 (Boeri-Pisauro)
3. Il collasso della finanziaria 22-11-2004 (Boeri-Faini)
4. Anni vissuti sul filo del rasoio 2-3-2005 (Giannini-Pisauro)
5. Ottimismo ingiustificato 6-4-2005 (Pisauro)
6. Quante verità sui conti pubblici 18-5-2005 (Boeri-Pisauro)

Ma al di là della questione filologica del riferimento al sistema inglese, esaminiamo il nuovo metodo italiano. La novità è nella scelta della base di riferimento: il consuntivo 2004 invece che il tendenziale 2005. Il bilancio 2005 “desiderato” dal Governo (il programmatico 2005) si situa, riguardo alla spesa, a metà tra i due: se lo si confronta con il tendenziale 2005 implica importanti tagli di spesa, mentre rispetto al consuntivo 2004 consente aumenti, seppure contenuti, della spesa stessa. Non è chiaro perché sia preferibile prendere come pietra di paragone il consuntivo dell’anno precedente piuttosto che il tendenziale. Dopo tutto, ciò che conta è l’obiettivo: l’elemento importante è il tetto in euro sulle singole voci di spesa. Il fatto che i tetti sulla spesa 2005 siano presentati come riduzioni del tendenziale dello stesso anno o come incrementi del consuntivo dell’anno precedente non dovrebbe fare alcuna differenza (se non sul piano mediatico: meglio parlare di minore incrementi di spesa che non di tagli). In realtà – ribattono alcuni – il nuovo riferimento è preferibile per due motivi. Innanzi tutto, il consuntivo del 2004 rappresenta un dato relativamente certo, mentre il tendenziale 2005 è il frutto di un esercizio di previsione, infarcito di ipotesi difficili da controllare. In secondo luogo, nel nuovo sistema sarebbe maggiore il potere contrattuale del guardiano del bilancio, il ministro dell’Economia, che non dovrebbe più cercare di convincere gli altri ministri a tagliare i loro programmi. Ricadrebbe bensì su questi ultimi l’onere di spiegare perché non sono in grado di mantenere la crescita della spesa entro un limite prefissato. Il secondo argomento è alquanto debole: ciò che conta è che vi sia il consenso di tutti su una procedura che prevede la fissazione di tetti di spesa. Sostenere che lo stesso tetto in euro sia più accettabile quanto è presentato come un incremento sull’anno precedente piuttosto che una riduzione sulla tendenza dell’anno in questione fa torto alla razionalità dei ministri di spesa. A ben vedere, il vero elemento di novità è l’approvazione da parte del Consiglio dei ministri dell’impostazione basata sui tetti di spesa, prima della discussione dei contenuti della manovra. Sarebbe una novità procedurale importante e positiva. Resta da vedere se il consenso resisterà alla prova dei fatti. Anche il primo argomento – la maggiore affidabilità delle cifre del consuntivo – non è affatto convincente. Innanzi tutto perché si tratta solo di un pre-consuntivo, elaborato a metà anno, che naturalmente contiene anch’esso stime e previsioni su ciò che avverrà nella seconda parte dell’anno. In quanto tale, è soggetto a un rilevante margine di errore, come ci insegna l’esperienza. Diamo, ad esempio, un’occhiata al 2003, confrontando il pre-consuntivo presentato a luglio 2003 e il consuntivo effettivo presentato a luglio 2004: per il complesso delle spese al netto degli interessi la sottostima del pre-consuntivo si avvicina al 3 per cento. Si tratta, tuttavia, di un dato medio: per alcune singole voci l’errore è molto più ampio (del 15 per cento per le “altre spese correnti”, del 7 per cento per la spesa in conto capitale). Un discorso analogo vale per le entrate e, in misura più sensibile, per i saldi (la tabella presenta il dettaglio del confronto). Insomma, proprio come il tendenziale per l’anno a venire, anche il consuntivo per l’anno in corso è il risultato di un esercizio di stima, i due conti contengono le stesse ipotesi e sono elaborati dalle stesse persone.

In realtà, il difetto principale del tendenziale è, in genere, la sopravvalutazione delle spese future (evidenziando così la necessità di profondi interventi su entrate e spese e, quindi, di manovre “lacrime e sangue”). Proprio per correggere questa distorsione, in Italia dal 1999 il tendenziale è costruito sulla base del criterio della “legislazione vigente” invece che su quello, seguito in precedenza, delle “politiche date”. Con il criterio della legislazione vigente tutte le spese derivanti da leggi in scadenza – anche se si può presumere che quelle leggi verranno rinnovate –sono escluse dal tendenziale. Più in generale, si considerano unicamente gli stanziamenti delle leggi in vigore invece che ipotizzare la proiezione nel futuro delle politiche seguite finora. Per fare un esempio, la previsione a “legislazione vigente” della spesa per il personale incorpora nel 2005 solo quanto stanziato dalla legge Finanziaria 2004 per il rinnovo contrattuale relativo al biennio 2004-2005 per i dipendenti statali (ministeri e scuola), corrispondente a un incremento del 3,6 per cento delle retribuzioni. Non sono incorporati gli effetti dei rinnovi contrattuali degli altri comparti (sanità, enti locali, eccetera), che costituiscono circa la metà del totale dell’impiego pubblico, per i quali la Finanziaria 2004 non ha stanziato nulla. Una previsione a “politiche date” della spesa per il personale, invece, avrebbe ipotizzato un aumento analogo a quello previsto per gli statali anche per le altre categorie del pubblico impiego. Se è ben costruito (e su questo maggiore informazione e più trasparenza sarebbero necessarie), il tendenziale a legislazione vigente ci dice semplicemente cosa succederà se non si modificano le norme e, quindi, mette in evidenza i programmi di spesa che per effetto delle decisioni prese nel passato richiedono correzioni. Correggere, in questo caso, significa cambiare le norme e questo è il compito della legge Finanziaria. Da questo punto di vista, il consuntivo dell’anno precedente fornisce un’informazione parziale che può essere fuorviante e i tetti alla crescita della spesa potrebbero rivelarsi non applicabili. Non vorremmo che l’applicazione della versione italiana del metodo Gordon Brown duri lo spazio di un mattino, facendoci riassistere a vicende come quella del decreto dello scorso luglio, che conteneva tagli alla difesa per due miliardi che subito dopo ci si è resi conto di non poter effettuare. Naturalmente, vi sono anche spese discrezionali che non discendono da norme di legge (ma si tratta di una piccola parte del bilancio). In questo caso il riferimento al consuntivo dell’anno precedente appare preferibile. Insomma, la questione della scelta tra consuntivo e tendenziale come base per definire la politica di bilancio è un falso problema. Ciò che si richiede è un approccio integrato che tenga conto di tutte le informazioni disponibili, sul passato e sul futuro. La finanza pubblica di uno Stato moderno è complessa, è in gran parte determinata da decisioni prese nel passato che non si possono azzerare tutte ogni anno.

Vi è poi la questione della scelta di un tasso di crescita uniforme (la regola del 2 per cento) a tutte le voci di spesa. In questo (ma non solo) siamo davvero molto lontani dall’esperienza inglese, dove le scelte sulle priorità future si fanno eccome. Perché uniforme? La spiegazione è probabilmente nello scarso tempo a disposizione e nella difficoltà che si avrebbe nel cercare di definire tetti di crescita differenziati per settori e centri di spesa (sui quali da noi l’informazione è molto carente). Questa è una caratteristica da sempre (non imputabile, quindi, a questo Governo) del sistema italiano, che tradizionalmente definisce la politica di bilancio a cavallo tra agosto e settembre. È un grado di improvvisazione che non possiamo più permetterci. Per superarlo bisogna metter mano al sistema di finanza pubblica ed emulare quelli dei paesi più avanzati (magari adottando in questo un metodo inglese), senza affidarsi a semplificazioni e scorciatoie.

Il linguaggio della relazione d’accompagnamento è di quelli accattivanti: l’inasprimento fiscale è “manutenzione della base imponibile”, i tagli di spesa diventano “incrementi nominali e uniformi”, le dismissioni degli immobili pubblici “valorizzazione dell’attivo di bilancio”. Ma soprattutto c’è la “nuova regola di bilancio” che garantisce “interventi equi, controllati e trasparenti”, “concentrati sulla spesa corrente”, tali da permettere “l’incremento della spesa in conto capitale o in altri programmi strategici”. Un metodo nuovo, “che capovolge l’impostazione tradizionale” ed è “in grado di controllare i saldi su di un orizzonte di medio periodo”. Tanti diversi modi di presentare il metodo “all’inglese”.

Il metodo, in realtà, non è nuovo, se si considera che da almeno trent’anni lo segue la Ragioneria nella circolare con cui a marzo dà direttive ai ministeri per costruire il nuovo bilancio (per il bilancio 2005 la direttiva di marzo 2004 era di mantenere gli stanziamenti allo stesso livello nominale del 2004). Ma, quel che conta di più, non è efficace, se non come misura tampone, d’emergenza. Presenta rischi notevoli, se guardiamo all’esperienza del passato. L’analisi delle voci del rendiconto del bilancio dello Stato svolta dalla Corte dei Conti dimostra come i risparmi del decreto taglia-spese nel 2002 siano stati più che compensati da maggiori spese nel 2003. I tagli uniformi alla spesa per acquisti di beni e servizi nel decreto legge dello scorso luglio si sono rivelati, per la parte relativa alla Difesa, impossibili da realizzare. Lo stesso articolo 3 della Finanziaria prevede che per rispettare i limiti si possa ricorrere a “rimodulazioni negli esercizi successivi”. Insomma, c’è da essere scettici sul fatto che i tagli alle spese rappresentino una correzione permanente delle tendenze della finanza pubblica.

In realtà, i tagli colpiscono in buona misura direttamente il conto capitale (circa 3 miliardi) e, soprattutto, anche quelli sulla spesa corrente (6,5 miliardi), per la parte che va a impattare sui trasferimenti dallo Stato ad altri enti pubblici, rischiano di tradursi unicamente in riduzioni degli investimenti. Qui pesa anche la scelta di prendere come riferimento per l’applicazione del tetto la spesa di un anno (2003) anziché almeno la media degli ultimi tre anni. Perché è proprio la spesa in conto capitale quella soggetta a maggiori variazioni nel corso del tempo.

Si potrebbe disquisire sul principio secondo cui dei tagli uniformi devono essere considerati equi. Quale principio di equità impone di trattare allo stesso modo il personale e gli acquisti di computer, le Regioni e i comuni, la scuola e la sanità, e così via? Ma in realtà gli interventi non sono uniformi. C’è molta selettività, dietro alla presunta uniformità. Quindi è una selettività poco trasparente. Si risparmiano dai tagli le pensioni di anzianità dopo aver nuovamente massacrato con gli interventi decisi a luglio le generazioni che avevano già pagato con la riforma pensionistica del 1995. Si lascia spazio (si parla di 500 milioni) ad ammortizzatori molto generosi (prepensionamenti?) per i lavoratori Alitalia in esubero, quando ogni anno centinaia di migliaia di lavoratori vengono licenziati avendo diritto, nella migliore delle ipotesi, ai miseri (e brevi) sussidi di disoccupazione. I tagli ai comuni sono basati sul principio della spesa storica. Ciò significa che quelli che hanno speso di più – come il comune di Milano nel 2000 – potranno spendere di più mentre i comuni su cui gravano maggiormente le spese di assistenza potranno trovarsi in difficoltà. Sfuggono al tetto anche l’università (non riformata), gli incentivi per l’acquisto di pc (la cui efficacia è molto dubbia), gli incentivi per l’acquisto di decoder e quelli all’utilizzo della banda larga.

Nella manovra compaiono 7 miliardi di una tantum, derivanti da nuove dismissioni di immobili. In buona parte dovrebbero provenire dall’applicazione dello schema del “vendi e riaffitta” applicato alle sedi degli uffici pubblici. Si tratta, in questo caso, dell’accensione di nuovo debito: lo Stato incassa una somma oggi che si impegna a ripagare con gli interessi mediante la futura spesa per affitti. Al lettore valutare se tutto questo corrisponde a “valorizzazione del patrimonio”. Un’altra entrata (intorno ai 3 miliardi) dovrebbe provenire dal trasferimento all’esterno della Pa, ma sempre in mano pubblica, di una fetta consistente della rete stradale statale (4.500 chilometri), attualmente a circolazione libera, domani da sottoporre a pedaggio. In questo modo, la nuova Anas diventerebbe una società che si finanzia sul mercato e potrebbe essere posta fuori dalla Pa, con un beneficio per i conti pubblici, pagato stavolta direttamente dai cittadini con i pedaggi. L’operazione sarà ancora più vantaggiosa (per le casse del Tesoro) nell’immediato se, come è adombrato, avverrà mediante cartolarizzazione, da ripagare con i proventi dei futuri pedaggi. Di privatizzazioni, comunque, non c’è traccia.

Gli interventi sulle entrate dovrebbero offrire un gettito aggiuntivo di 7,5 miliardi, sufficienti a sostituire le una tantum del 2004 che verranno meno nel 2005. Questa parte della manovra segna, almeno in linea di principio, un’importante inversione di tendenza rispetto al recente passato perchè interrompe la tregua fiscale di fatto concessa al lavoro autonomo in questa legislatura. Quando però si guardano nel dettaglio le misure proposte, sorgono non pochi dubbi. La revisione degli studi di settore è un’operazione lunga e complessa. Come potrà avere effetti già sul gettito del 2005? Cosa ci garantisce poi che la nuova versione del concordato triennale abbia maggiore successo di quella della Finanziaria 2004? Le misure di contrasto di evasione ed elusione (Iva e redditi immobiliari) sono condivisibili, ma di nuovo è difficile valutare l’incremento di gettito che ne potrà scaturire. Insomma, il rischio che il contributo delle nuove entrate alla manovra sia sopravvalutato è forte.

Nella relazione di accompagnamento alla Finanziaria viene fatto esplicito riferimento a un collegato per lo sviluppo. Stando a quanto sostenuto sulle colonne del “Corriere della Sera” dal presidente del Consiglio, cui ha fatto prontamente eco da Washington il ministro Siniscalco, i due provvedimenti “saranno approvati entro il 31 dicembre, per entrare in vigore dal 1 gennaio”. Si può allora immaginare un emendamento presentato quando la sessione di bilancio starà per concludersi, con voto di fiducia motivato dalla ristrettezza dei tempi. Rischiamo perciò di avere, per il terzo anno consecutivo, una sessione di bilancio in Parlamento (e nell’opinione pubblica) svuotata di contenuti.

Finanziaria e riforma fiscale non possono essere separati. Come è possibile, ad esempio, valutare interventi sulle basi imponibili, quando si annuncia una riduzione delle aliquote dal contenuto ancora oscuro? Prendendo per buone le cifre ufficiali, il taglio delle aliquote (6 miliardi) servirà a mala pena a compensare le maggiori entrate decise dalla legge Finanziaria. Tutta l’operazione consiste allora in una redistribuzione del carico tributario tra i contribuenti. Quali categorie si avvantaggiano e quali vengono colpite? Per ora è un mistero. Come può il Parlamento esprimersi dietro a questo velo di ignoranza? Il presidente della Camera, oltre a chiarimenti sul tetto del 2 per cento, dovrebbe perciò chiedere di discutere contestualmente della legge Finanziaria e del cosiddetto collegato. Sono atti inseparabili l’uno dall’altro.

Se il Parlamento fosse messo in condizione di valutare la manovra nel suo complesso, dovrebbe porsi una domanda ricorrente di questi tempi: abbiamo risorse sufficienti per ridurre le aliquote dell’imposta sul reddito? Per rispondere è utile guardare ai saldi di questo esercizio. L’obiettivo di un disavanzo 2004 al 2,9 per cento del Pil non è affatto scontato. Per rendersene conto basta confrontare le condizioni che la Relazione trimestrale di cassa poneva a maggio (incassi dal concordato tributario e dal condono edilizio in linea con le previsioni, un piano di dismissioni di immobili per 9 miliardi, il rispetto del patto di stabilità interno), tutte non realizzate, e le nuove misure decise a luglio (7,5 miliardi di cui 2 derivanti da misure amministrative mai realizzate). L’impressione è che il tendenziale del consuntivo 2004 stia ancora viaggiando ben oltre il 3 per cento.

A settembre viene portata in Parlamento la Legge finanziaria. Una scatola semi vuota, fatta di tagli di spesa di dubbia efficacia (è il parere della Corte dei conti) e assai poco trasparenti (il servizio Bilancio della Camera produce un documento di 170 pagine di rilievi e richieste di chiarimento), di aumenti estemporanei di imposta , di misure a rischio bocciatura da Eurostat (Anas), di provvedimenti una tantum (potevano mancare?) e basata su ipotesi ottimistiche di crescita.
A ottobre, comincia da parte della stessa maggioranza che l’ha presentata, lo svuotamento della Finanziaria, per quel poco di sostanziale in essa contenuto. La revisione degli studi di settore da automatica diventa discrezionale e soggetta ad accordo preventivo con le parti interessate, l’adeguamento degli estimi catastali viene rinviato sine die, si amplia l’area di esenzione dal campo di applicazione del nebuloso tetto del 2 per cento alla crescita della spesa, aprendo prima falle e poi voragini nel bilancio pubblico.
A novembre subentra il caos. Perse quelle poche (vere) risorse individuate dalla Finanziaria, mancano i soldi per coprire i tagli di imposta, a lungo promessi. Ma la politica non ci sta, pretende gli sgravi fiscali e si rifiuta di tagliare le spese, incurante dei moniti del Fondo monetario secondo cui, anche in assenza di sgravi fiscali, servirebbero perlomeno 6-7 miliardi di minori spese semplicemente per rimanere sotto il tetto del 3 per cento nel 2005.

In un mondo ideale (quello di Gordon Brown?) la politica economica sarebbe caratterizzata da rigore e stabilità, offrendo segnali il meno possibile contraddittori tra di loro, indispensabili per consentire a imprese e famiglie di investire nel proprio futuro e in quello del paese. E in Italia? Dal bonus figli al bonus nonni. Dalle due aliquote Ire alle 4+1. Dalla franchigia al tetto sulle deduzioni Irap. Dalla certificazione dei diritti alla pensione d’anzianità alla probabile chiusura delle finestre. Dal trasferimento del Tfr ai fondi pensione con compensazione per le imprese al trasferimento del Tfr all’Inps senza compensazione.
L’ingegneria fiscale di questo Governo sembra non avere limiti spazio-temporali. Si cambia tutto e fino all’ultimo secondo disponibile per la presentazione di un testo in Parlamento. Non è certo la prima volta che un esecutivo interviene in corso d’opera sulla struttura di una legge di bilancio già in discussione alle Camere, ma non si era mai arrivati a questo punto del processo di bilancio con tanta incertezza. Il fatto più grave è che ogni nuova misura proposta, mentre è ancora allo studio dei tecnici e oggetto di trattativa nella maggioranza, viene immediatamente annunciata pubblicamente e in modo confuso. È la strategia degli annunci. La stessa che ha fatto sì che gli sgravi Irpef siano stati “venduti” come imminenti alle famiglie da anni, quelli sull’Irap abbiano una storia non meno lunga di annunci alle imprese. A cui spesso si aggiunge la strategia dell’estemporaneità. Due anni fa il Governo senza alcun preavviso cessò di finanziare misure che avevano stimolato la conversione di lavori temporanei in contratti permanenti (il bonus occupazione), senza curarsi del fatto che le imprese avevano già programmato e spesso messo in atto la propria politica di assunzioni proprio facendo conto su tale incentivo. Oggi si annuncia la sua reintroduzione sotto spoglie diverse (lo sgravio Irap condizionato alle assunzioni), salvo poi rimettere tutto nel cassetto dopo l’ennesimo ripensamento del presidente del Consiglio.

C’è un costo in tutto questo bailamme di cifre e di proposte. Quello di buttare via i pochi soldi disponibili per politiche che ci portino ad agganciare la ripresa internazionale. Gli incentivi e gli sgravi fiscali servono per indurre comportamenti “virtuosi”: si intende spingere le famiglie ad aumentare i consumi oppure le imprese ad assumere più lavoratori e investire in ricerca e sviluppo. Ma se domina l’incertezza sulla natura, l’entità e la durata degli interventi, i beneficiari saranno solo coloro – famiglie e imprese – che avrebbero aumentato i consumi o assunto nuovi lavoratori anche senza il contributo dello Stato. Con questi interventi si hanno solo dei “windfall beneficiaries”, degli operatori che si trovano un regalo inatteso quanto inutile.

Certo, quella di tagliare le tasse è stata una promessa. Ma quante altre ce ne sono state? Oltre a quello con gli italiani, il Governo ha sottoscritto un contratto che ha valore legale col paese, il Patto per l’Italia. Prevede una mini-riforma degli ammortizzatori sociali. Meglio di niente. Perché non cominciare dal rispettare quel Patto dando più certezza alle famiglie, paurose di perdere lavoro e di diventare più povere (entrambi i rischi sono aumentati nell’ultimo decennio)?
Forse è venuto il momento per i ministri “tecnici” di fare sentire la propria voce invece che nascondersi dietro al paravento del presidio dei saldi. Conta tantissimo cosa si taglia e come si spende, non solo il saldo. E conta anche il modo con cui si arriva a decidere e come lo si comunica all’opinione pubblica.

Revisioni dei dati relativi ad anni precedenti non sono una novità, ma in genere sono limitate, tranne eventi eccezionali, all’ultimo anno. Questa volta, invece, le revisioni hanno riguardato, in modo consistente, l’intero triennio 2001-2003. La causa principale di queste revisioni è la contabilizzazione come maggiori spese dei conferimenti di capitale effettuati dallo Stato alle Ferrovie (+3.615, +4.078 e +3.934 milioni di euro rispettivamente nel 2001, 2002, 2003). Questa revisione è spiegata dall’Istat come frutto di una più attenta analisi dei conti delle Ferrovie, che ha evidenziato perdite di esercizio per il periodo 2001-2003. Lo Stato, l’azionista, ogni anno effettua conferimenti di capitale alle Ferrovie, che in quanto tali sono trattati come partite finanziarie, senza effetti sul disavanzo della Pa (la logica è che queste operazioni modificano la composizione, ma non il livello dell’attivo patrimoniale della Pa). Se, tuttavia, le Ferrovie evidenziano una perdita di esercizio, quelle somme vengono considerate non più alla stregua di un aumento di capitale bensì come trasferimenti a ripiano delle perdite e, quindi, spesa pubblica a tutti gli effetti con conseguente aumento del disavanzo. Se questa è la spiegazione tecnica della revisione, si resta tuttavia perplessi nell’apprendere di perdite di esercizio 2001-2003 evidenziate con tanto ritardo.
Oltre a ciò, nel 2003 si sommano anche altre revisioni delle voci di bilancio dovute ad aggiornamenti e a una più accurata analisi dei dati. Anche l’anno scorso vi erano state, relativamente al 2002, notevole revisioni, ma il saldo tra maggiori entrate (5,7 miliardi di euro) e maggiori spese (6,4 miliardi di euro) tendeva ad annullarsi, senza effetti significativi sul disavanzo. Le revisioni rese note quest’anno dall’Istat, relativamente al 2003, riguardano di nuovo numerose voci di entrata e di uscita, soprattutto dovute ai consuntivi degli enti territoriali e previdenziali delle amministrazioni pubbliche, e anche a fonti più aggiornate sulle operazioni di Tesoreria dello Stato, ma il saldo netto di questi aggiustamenti contribuisce questa volta a peggiorare il disavanzo. Tra le revisioni effettuate dall’Istat emerge in modo particolarmente preoccupante il minore incasso, rilevato a distanza di oltre un anno, e pari a 2.203 milioni di euro, dei contributi degli enti previdenziali (Inps, Inail, Inpdap).
La morale è ancora una volta quella di un sistema di monitoraggio e controllo della spesa pubblica poco efficace e trasparente, che non riesce a raccogliere e trattare le informazioni in modo completo e tempestivo.

Passiamo ora ad occuparci del 2004: ancora sul filo del rasoio. Il rapporto tra indebitamento e Pil è stato pari al 3,02 per cento, contro una previsione del 2,9 per cento.
Il comunicato del ministero dell’Economia sottolinea come il rapporto sarebbe stato pari al 2,7 per cento “con i criteri contabili invalsi sin dagli anni Novanta” e senza le riclassificazioni indicate da Eurostat, che nel 2004 ammonterebbero a 4 miliardi (in realtà, per il 2004 l’Istat cita solo le Ferrovie per 2,7 miliardi, ve ne sarebbero quindi altre, non specificate, per 1,3 miliardi).
È tuttavia un ragionamento poco convincente, in quanto i criteri contabili non sono cambiati (il ripiano di perdite di un’impresa pubblica è sempre stato considerato spesa pubblica), ma semplicemente si è scoperto che anche nel 2004 Ferrovie era in perdita, per 2.665 milioni di euro. Né il comunicato stampa del ministero (né quello dell’Istat) spiegano poi quali altre riclassificazioni contabili incidano sul risultato 2004. Comunque sia, il rapporto disavanzo/Pil nel 2004 ha raggiunto la soglia massima consentita in ambito comunitario. E sarebbe stato di gran lunga superiore (vicino al 4 per cento) se nel 2004 non si fossero realizzati ancora consistenti introiti una tantum, derivanti da dismissioni di immobili (3 miliardi di euro, circa), condoni (altri 3 miliardi circa, nonostante lo slittamento al 2005 di due rate del condono edilizio) e varie anticipazioni di imposta, introdotte soprattutto con il decreto di novembre 2004 (circa 4 miliardi). Molti di questi incassi straordinari, che dovranno essere coperti con misure strutturali in futuro, si riflettono in importi ancora notevolmente elevati delle entrate in conto capitale. Queste ultime, pur quasi dimezzandosi rispetto al 2003, che aveva registrato incassi da condono eccezionali (circa 20 miliardi di euro), restano comunque molto più elevate (1 per cento del Pil) rispetto a quanto osservato nel 2001 e 2002 (rispettivamente 0,3 per cento e 0,4 per cento del Pil). Al netto di questi prelievi straordinari, non è vero che la pressione fiscale si abbassa nel 2004, rispetto al 2003, ma rimane stabile.
Nell’insieme, i risultati 2004 non si discostano molto da quelli 2003: il disavanzo passa, come si è detto, dal 2,9 al 3 per cento. Vi è, tuttavia, un’importante qualificazione da fare: anche nel 2004 è continuata la discesa della spesa per interessi (-0,3 per cento del Pil). Per converso, peggiora di 4 decimi di Pil l’avanzo primario, in termini assoluti la diminuzione è di quasi il 40 per cento tra il 2001 e il 2004 (da 43,6 a 27 miliardi di euro). Ciò contribuisce a spiegare il rallentamento della discesa del rapporto tra debito pubblico e Pil: solo mezzo punto, contro i 2,7 punti nel 2002 e gli 1,7 punti del 2003. Nonostante la crescita nominale del Pil nel 2004 sia stata maggiore di quella degli anni precedenti. È infatti la crescita nominale ciò che conta nel determinare l’andamento del rapporto debito/Pil e non quella reale, a differenza di quanto sembra credere il ministero dell’Economia, che nel suo comunicato esprime soddisfazione per la riduzione del rapporto “nonostante la bassa crescita”. Insomma, se i dati verranno confermati, ma qualche dubbio sul loro carattere definitivo è lecito nutrirlo, data la varietà delle revisioni di anno in anno effettuate dall’Istat, ce la siamo cavata per il rotto della cuffia. La vicenda delle revisioni conferma la sensazione di debolezza del sistema di monitoraggio della spesa e di scarsa trasparenza dei conti.
Per il 2005, le prospettive non sono diverse. Le maggiori incertezze riguardano l’effettiva realizzabilità di alcune misure decise nella Finanziaria 2005: dal lato delle entrate, le previsioni di gettito dagli studi di settore (3,6 miliardi) e dal condono edilizio (2 miliardi); dal lato delle spese, la tenuta della regola del 2 per cento nelle sue varie versioni (che, nel complesso, dovrebbe comportare minori spese per 10,5 miliardi nel 2005). Le una tantum ci accompagneranno anche nel 2005 e ve ne saranno del tipo peggiore, quelle che producono costi per il futuro: incassi per 7 miliardi da dismissioni di strade e immobili pubblici con conseguente spesa per affitti o pedaggi negli anni successivi.
Sarà, insomma, un altro anno sul filo del rasoio.

Nel documento del Consiglio europeo si prevede di “aumentare l’attenzione sul debito e la sostenibilità” e si stabilisce che “quanto più elevato è il rapporto tra debito e Pil tanto maggiori dovranno essere gli sforzi per ridurlo rapidamente”. In realtà, la revisione del Patto va a vantaggio di paesi come la Germania e la Francia con un debito pubblico relativamente basso che potranno più facilmente (continuare a) superare la soglia del 3 per cento del disavanzo senza incorrere in sanzioni. E in effetti, la stampa internazionale ha interpretato la revisione come una vittoria politica di Germania e Francia. Di vittoria diplomatica dell’Italia hanno parlato solo i giornali italiani. Ma anche tralasciando la questione del debito, gli eventuali margini di manovra sul disavanzo per l’Italia sembrano già esauriti. Le previsioni di primavera della Commissione europea danno il disavanzo pubblico al 3,6 per cento del Pil nel 2005 e al 4,6 per cento nel 2006. Per il 2005 la differenza rispetto all’obiettivo del Governo italiano (2,7 per cento) dipende solo in parte dalla revisione della previsione di crescita del Pil (dal 2,1 all’1,2 per cento). Contano di più i dubbi sull’effettiva portata delle misure decise nella Legge finanziaria, dalla revisione degli studi di settore ai tagli delle spese. In questo, le valutazioni della Commissione coincidono con quelle espresse da tempo da studiosi italiani. Vi è poi la stucchevole questione dell’Anas, che da tre anni il Governo in sede di previsione esclude dall’ambito della Pa, in vista di una trasformazione le cui caratteristiche non vengono mai spiegate.
Ancora più grave il fatto che secondo la Commissione dal 2006 il debito pubblico riprenderà a salire, per la prima volta dopo il 1995, passando dal 105,6 per cento previsto per il 2005 al 106,3 per cento, pur seguendo le indicazioni italiane che stimano nuovi introiti da privatizzazioni nell’ordine dei 26 miliardi l’anno nel 2005 e 2006 (cifre eccezionali che non è chiaro a cosa si riferiscano). Tutto ciò, si badi bene, basandosi sui dati contenuti nella notifica Istat del 1° marzo, non convalidata da Eurostat. Senza tener conto, in altre parole, degli “effetti di trascinamento di potenziali revisioni in aumento” dei dati sul disavanzo e sul debito. Queste revisioni, dalla discrepanza tra conti di cassa e di competenza al trattamento delle operazioni di Ispa e di Scip, potrebbero avere effetti dirompenti. Solo i finanziamenti di Ispa alla Tav (effettuati mediante l’emissione di titoli con servizio del debito in gran parte a carico dello Stato) valgono circa mezzo punto di Pil, che sarebbe sufficiente, se aggiunto al debito pubblico, a far crescer il rapporto tra debito e Pil già nel 2004. Della vicenda di Scip (la cartolarizzazione di immobili degli enti di previdenza per 6,7 miliardi effettuata nel 2002) ci siamo ampiamente occupati in passato. Presentata come l’ultima frontiera della valorizzazione del patrimonio pubblico, l’operazione Scip sta diventando un’occasione di perdita di credibilità. Con un andamento delle vendite effettive ampiamente al di sotto delle previsioni, per rimborsare i titoli emessi già lo scorso anno si è dovuto far ricorso a un prestito ponte di 800 milioni (con garanzia dello Stato). Quest’anno verranno emessi, a fine aprile, nuovi titoli per 5,4 miliardi (sempre garantiti dagli immobili) per poter rimborsare quelli emessi nel 2002, trasformando la cartolarizzazione in un vero e proprio Ponzi game.

Insomma le prospettive non sono certo rosee. A ciò si aggiunge il prevedibile ciclo elettorale. L’ultimo, quello del 2001, partiva da una situazione ben diversa da quella odierna: secondo i dati rivisti, nel 2000 il disavanzo era all’1,8 per cento e l’avanzo primario al 4,6 per cento. Il peggioramento nel 2001 fu notevole: disavanzo al 3 per cento e avanzo primario al 3,6 per cento, ma ciò non impedì la diminuzione del rapporto tra debito pubblico e Pil dal 111,2 al 110,7. Questa volta, il ciclo elettorale – a differenza dell’ultima legislatura – sembra non produrrà tanto nuova spesa pubblica, quanto minori imposte. Il taglio ulteriore di un punto di Pil dell’imposta sul reddito, annunciato a più riprese dal Governo, condurrà il disavanzo 2006 nell’intorno del 6 per cento (con la prospettiva di avere per la prima volta dopo il 1990 un saldo primario negativo) e nessuno può sognarsi di pensare che un livello del genere possa rientrare nella flessibilità garantita dal Patto rivisto. Soprattutto, le sanzioni potrebbero arrivare dai mercati, con un incremento del costo del debito che riporterebbe lo squilibrio dei nostri conti su un livello simile a quello del 1996 (quando il disavanzo era al 7,1 per cento del Pil), con prospettive di gran lunga peggiori di allora. Non ci sarebbe più la speranza di guadagnare un dividendo con l’ingresso nella moneta unica e ci presenteremmo con un’eredità che renderebbe molto più arduo ricostruire credibilità e fiducia.

Ma la verità va detta fino in fondo. Altrimenti meglio non preannunciarla. Serve solo a suscitare nuovi interrogativi. E ieri Siniscalco in Parlamento è sembrato reticente sui probabili saldi 2005, sul tendenziale al netto delle una tantum e sul modo con cui queste stime vengono formulate. Vediamo perché. Siniscalco ha collocato il deficit 2005, al di sotto del 4 per cento. Di fronte alle domande della commissione ha anche fornito una stima puntuale: 3,75 per cento. Si tratta di previsioni, come è consuetudine, a legislazione vigente, dunque senza alcuna delle misure di riduzione dell’imposizione sul lavoro paventate in questi giorni anche come sgravi Irap, e senza incorporare gli effetti del possibile rinnovo del contratto del pubblico impiego (si rimane ai 95 euro previsti dalla Finanziaria). Dunque, la nuova stima rivede la precedente solo a seguito delle ultime previsioni di crescita dell’economia nel 2005, ora ridotte dal ministro (forse peccando ancora di eccessivo ottimismo) dall’1,2 allo 0,6 per cento.
Ma un rallentamento dello 0,6 per cento della crescita del Pil non può di per sé comportare un peggioramento del disavanzo così forte (l’elasticità apparente del disavanzo dovrebbe essere tra lo 0,5 e l’1 per cento, per ogni punto di crescita in meno ci potrebbe essere fino a un punto di disavanzo in più, mentre nelle stime della Trimestrale questa elasticità si collocava attorno allo 0,25 per cento). Cosa ha spinto il ministro a prevedere un peggioramento così sensibile dei nostri conti pubblici anche rispetto allo scenario più negativo prospettato nella Trimestrale di cassa? Oltre ai dati del primo trimestre, sono nel frattempo intervenuti altri fattori che legittimano una visione più prudente sullo stato dei nostri conti pubblici?

Il sospetto è che la previsione della Trimestrale di cassa lungi dal costituire “un’analisi trasparente e completa” da aggiornare solo per la minore crescita, avesse introdotto la forchetta 2,9-3,5 per cento per il disavanzo 2005 solo come un artificio retorico, ben sapendo che le condizioni indicate affinché ci si collocasse sul limite inferiore erano tutte irrealizzabili. Considerava come incerti gli effetti negativi delle revisioni già decise da Eurostat e accettate dall’Istat (ad esempio, le Ferrovie o l’Anas) e non teneva conto delle possibili conseguenze delle ulteriori revisioni richieste da Eurostat e attualmente sub iudice (da Infrastrutture e Alta velocità a Scip, dal divario tra cassa e competenza alla vendita delle strade statali). Ecco un’altra possibile operazione verità: dove arriverebbe il disavanzo nel 2005 se la trattativa con Eurostat dovesse andar male?

In realtà, non tutti i problemi del nostro bilancio derivano dalla bassa crescita: la Germania era accreditata dalla Commissione europea in aprile di una crescita ancor più bassa della nostra nel biennio 2005-2006. Eppure la previsione per il disavanzo pubblico tedesco era di un sensibile miglioramento: quasi un punto di Pil in due anni. Per l’Italia, invece, la Commissione prevedeva un peggioramento del disavanzo di 1,6 punti in due anni, dal 3 al 4,6 per cento. Il fattore che pesa di più sulla nostra situazione è forse la politica di bilancio seguita in questa legislatura: quattro anni. trascorsi aspettando che l’economia si decidesse a crescere al 3,5 per cento l’anno (così immaginava il Dpef del 2001), tamponando intanto il disavanzo pubblico con interventi una tantum che, tra l’altro, hanno avuto effetti negativi sull’andamento di lungo periodo delle entrate.
Qual è davvero il saldo tendenziale al netto delle misure una tantum cui nel triennio 2001-2003 l’Italia ha fatto ricorso per 3,3 punti di Pil, al contrario di Francia e Germania che nello stesso periodo non ne avrebbero affatto utilizzate, come documentato in un recente studio dell’Ocse (1)?
Secondo la Corte dei conti, al netto degli effetti del ciclo e delle misure straordinarie il rapporto disavanzo/Pil è stato negli ultimi quattro anni in media pari al 4,3 per cento. È una stima verosimile? Nel 2004 la quota delle entrate sul Pil è per la prima volta scesa al di sotto del livello raggiunto nel 1996 e secondo le previsioni della Commissione europea nel 2005-2006 le entrate perderanno ancora 1,6 punti in quota del Pil, chiaro sintomo della debolezza della loro componente strutturale, non più compensata da introiti una tantum. Ben vengano i propositi di lotta all’evasione, ma quale è la loro credibilità dopo la serie di condoni con annessi scudi fiscali che ha depotenziato la capacità di contrasto dell’amministrazione finanziaria?
Bene chiarire questi interrogativi quanto prima. Anche perché, nell’audizione di ieri, il ministro ha voluto escludere manovre correttive per il 2005. Quali altre cattive notizie ci porterebbero a una manovra correttiva? Basterebbe, ad esempio, una conclusione del contratto del pubblico impiego attorno ai 115 euro, non lontano da quei 111 su cui si è già impegnato il Governo (e che dovrebbero comportare un aggravio di spesa di circa un miliardo di euro)? E se il Pil nel 2005 crescesse dello 0,1-0,2 per cento, come sembra oggi probabile, a che livello si collocherebbe il nostro deficit? Il modo migliore per rassicurare i mercati consiste nel non apparire reticente garantendo che in futuro non sarà necessario avere nuove operazioni verità. Anche perché di verità ne esiste una sola. E due operazioni verità in dieci mesi per lo stesso Ministro sono troppe.

(1) V. Koen e P. van den Noord, Fiscal gimmickry in Europe: One-off measures and creative accounting, Economics Department Working Paper, n. 417, OECD, febbraio 2005.