L’Europa sembra aver perso la funzione propulsiva che ha avuto in passato nella liberalizzazione del settore dei trasporti. Una proposta di regolamento sancisce la sostanziale rinuncia all’obbligo delle gare per l’assegnazione di contratti di servizio pubblico, richiamandosi a principi di flessibilità e sussidiarietà. E in Italia? Il Governo ha di recente varato un decreto legislativo sulla liberalizzazione delle autolinee interregionali di competenza statale. Prevede che le vecchie concessionarie mantengano il diritto di esclusiva fino al 31 dicembre 2010.

Salvo che in Gran Bretagna, Francia, Svezia e Finlandia, quel poco che in Europa si è fatto per smuovere la foresta pietrificata dei trasporti collettivi terrestri (ferrovia, autobus, tram e metropolitane) è stato fatto per la spinta della Commissione europea.

Un po’ di storia

Tale spinta si concretizzò, innanzitutto, nel regolamento 1191/69, che disciplinava per i servizi ferroviari e di autobus di lunga percorrenza l’erogazione di compensazioni per “obblighi di servizio pubblico” implicanti costi che gli operatori non sosterrebbero ove fossero liberi di operare scelte di mercato. Tendeva, da un lato, a garantire che i bilanci degli operatori rimanessero in equilibrio e, dall’altro, a evitare che ogni assegnazione di contributi dovesse essere sottoposta al giudizio di liceità degli aiuti di Stato. Con il regolamento 1893/91 la disciplina veniva estesa ai trasporti urbani e, in genere, locali.

Nessuno dei due regolamenti, tuttavia, diceva nulla su un eventuale obbligo di procedere ad assegnazioni tramite gare a evidenza pubblica. Poiché la concorrenza internazionale nei trasporti terrestri era assai scarsa, la Commissione si disinteressava dell’argomento.

L’esigenza di più concorrenza nei trasporti collettivi terrestri emergeva anche dalle tendenze interne del settore. Un settore che cresceva assai meno di quello del trasporto individuale: nei paesi dell’Europa Occidentale mentre i passeggeri-km trasportati per ferrovia e su autobus e corriere aumentavano, rispettivamente, del 56 per cento e del 61,2 per cento tra il 1970 e il 2002, quelli che utilizzavano l’auto privata crescevano del 160,4 per cento. (1)

Contemporaneamente, però, i costi dei trasporti collettivi aumentavano, tanto che se nel 1969 lo Stato francese non forniva sussidi (di parte corrente) a Sncf, già dieci anni dopo sborsava 2 miliardi di franchi l’anno per i soli obblighi di servizio pubblico. E se i servizi urbani in Italia arrivavano a coprire il 70-80 per cento dei propri costi con ricavi da traffico nel 1966, erano scesi sotto il 30 per cento nei primi anni Novanta.

In questo contesto era naturale che gli operatori cresciuti nel mercato in Gran Bretagna e nella concorrenza “per il mercato” in Francia, Svezia, Finlandia e a Londra, cominciassero a premere per procedure trasparenti per l’assegnazione dei contratti di servizio.

La Commissione si muove, ma molti Stati resistono

Nel luglio del 2000 la Commissione presentava una proposta di regolamento che finalmente affrontava la questione: stabiliva che i contratti di servizio dovessero avere durata limitata e che dovessero essere affidati tramite procedure competitive, salvo eccezioni per ragioni di sicurezza o per servizi di valore finanziario molto piccolo. Dopo un profondo emendamento nel 2002 e altri tre anni, quella proposta non è mai stata approvata dal Consiglio dei ministri dell’Unione. Ciascun paese si è arroccato a difesa del proprio modello nazionale. L’Italia, che pure aveva varato alla fine degli anni Novanta una normativa a favore delle gare sia per i servizi ferroviari regionali che per quelli di autobus, tram e metro urbani ed extraurbani, si accodava alle resistenze contro le gare e anzi “faceva il Pierino”, approvando in tutta fretta una normativa che riapriva la strada agli affidamenti diretti in house.
Parallelamente alle schermaglie politiche, pendeva presso la Corte di giustizia europea un caso divenuto famoso: il caso Altmark. La disputa riguardava due piccoli operatori di trasporto nella regione dello Stendal, in Germania. Nel 1994, uno di questi operatori si vide assegnare la licenza di operare certe linee di bus senza procedure di gara. L’altro operatore, considerandosi danneggiato, contestò l’assegnazione e i sussidi pubblici ottenuti dal primo. La Corte tedesca passò il caso a quella europea. Questa emise la sua sentenza solo nel luglio del 2003. (2)

La sentenza chiarì che i contratti di servizio pubblico possono in effetti essere assegnati anche senza procedure di gara, purché le compensazioni, in questo caso, siano determinate sulla base di un confronto con “un’impresa tipica, ben gestita e provvista di mezzi di trasporto in modo adeguato”. Insomma, la Corte sembra introdurre il principio del “costo standard”, che molte illusioni ha generato nel passato anche in Italia.

La proposta di luglio

Nella proposta dello scorso luglio la Commissione cerca di porre insieme i principi del regolamento 1191/69, il giudizio Altmark e la necessità di garantire condizioni di concorrenza equa laddove la si voglia sviluppare. (3)

La proposta di regolamento, mentre prevede che ciascuna autorità competente possa affidare i servizi come vuole, si limita a fissare una durata massima di otto anni per i contratti di servizio, estensibili a quindici se i servizi ferroviari rappresentano più del 50 per cento del valore dei servizi in questione (articolo 4, comma 5), salvo ulteriori estensioni se l’operatore si fa carico di investimenti a ritorno molto differito (articolo 4, comma 6) e a vietare che le aziende beneficiarie di affidamenti diretti prendano parte a gare organizzate al di fuori del territorio delle autorità che hanno conferito loro l’affidamento (articolo 5, comma 2). Ma la cosa più grave è la previsione che i servizi ferroviari regionali possano essere affidati senza gara, senza ulteriori condizioni (articolo 5, comma 6).

Con questa proposta di regolamento la Commissione certifica l’esaurimento della sua spinta propulsiva. La sostanziale rinuncia all’obbligo delle gare per l’assegnazione di contratti di servizio pubblico viene giustificata con i principî della “flessibilità” e della “sussidiarietà”. Principî nobilissimi ma che, nel caso specifico, hanno il sapore di una rinuncia a estendere a tutto il settore dei trasporti pubblici terrestri l’apertura dei mercati quantomeno a una concorrenza regolata o “per il mercato”.

Alla luce di questo regolamento, bisogna ammettere che la linea assunta di recente (e dopo mille tentennamenti) dal Parlamento italiano in materia di trasporti appare all’avanguardia (legge 308 del 15/12/04). Tanto, se il regolamento verrà approvato senza cambiamenti, le Regioni e i Comuni che non vorranno procedere alle gare potranno sempre trincerarsi dietro la nuova normativa europea.

La concorrenza rinviata: una passione comune

Per non rinunciare alla sua fama di prudenza, comunque, il Governo italiano ha di recente inviato al Parlamento un decreto legislativo riguardante la liberalizzazione delle autolinee interregionali di competenza statale, in cui si prevede che le vecchie concessionarie mantengono il diritto di esclusiva fino al 31 dicembre 2010 (articolo. 10, comma 1). Come dire: liberalizzazione rinviata di sei anni. Fino a quella data potranno essere autorizzati nuovi servizi, “a condizione che le relazioni di traffico proposte nei programmi di esercizio interessino località distanti più di 30 km da quelle servite da relazioni di traffico comprese nei programmi di esercizio dei servizi di linea oggetto di concessione statale”. Insomma, l’entrata di nuove imprese è consentita, purché non si faccia concorrenza alle vecchie.

Ma anche il Parlamento europeo non scherza quanto a capacità di prevedere più concorrenza nei trasporti, purché abbastanza lontana nel futuro. La scorsa settimana ha approvato il cosiddetto “terzo pacchetto ferroviario”, nel quale si prevede che il mercato ferroviario internazionale dei passeggeri sia aperto a partire dal 2008, mentre i mercati nazionali – con la conseguente possibilità che un servizio interno italiano (di lunga percorrenza) sia effettuato da un’impresa francese o tedesca – verranno aperti nel 2012. E anche queste scadenze potranno essere spostate più avanti dal Consiglio dei ministri. Restiamo tranquilli.

(1) European Conference of Ministers of Transport, Trends in the Transport Sector, 1970-2002, Paris, OECD, 2004

(2) Caso C-280/00, del 24.07.2003.

(3) COM (2005) 319 final del 20.07.2005.