Quanto è difficile l’e-government

L’esempio delle radio Vhf per la nautica mostra che automatizzare processi lunghi e involuti può essere superfluo. Per tenere a bordo di un gommone l’indispensabile radio Vhf è necessario il rilascio di un “certificato limitato di radiotelefonista” e di una “licenza di esercizio” da parte del ministero delle Comunicazioni. Dai siti web degli Ispettorati territoriali delle comunicazioni è possibile scaricare i moduli delle domande, ma è una piccola comodità che non migliora l’economia del processo. Il cittadino deve fornire due volte le stesse informazioni anagrafiche, autocertificare il possesso di “conoscenze e attitudini” relative alla radiotelefonia (un tempo accertate da un esame che però è stato soppresso), effettuare un pagamento di 0,52 euro per la cui riscossione lo Stato spende senz’altro di più, autenticare una foto e allegare una copia del certificato di omologazione della radio, emesso dallo stesso ministero delle Comunicazioni.
Questo processo potrebbe essere automatizzato, ma ne varrebbe realmente la pena? Se il cittadino trovasse nelle confezioni delle radio Vhf una sorta di patente da compilare e rispedire all’Ispettorato rinunceremmo con questo a qualche garanzia fondamentale?
All’estremo opposto, ci sono casi come il fisco telematico, introdotto con la riforma del sistema fiscale italiano del 1997, con i quali l’e-government ha semplificato i processi producendo grandi risparmi. (4) I costi di trasformazione sono stati assorbiti nei costi operativi dell’Agenzia delle Entrate, che ha dichiarato risparmi di 90 milioni l’anno di euro stimando inoltre in 200 milioni il risparmio dei contribuenti che inoltrano le dichiarazioni via Internet anziché tramite un consulente fiscale.
È stato necessario intervenire sul fronte normativo (unificazione delle dichiarazioni e dei pagamenti, riduzione del numero delle tasse), organizzativo (accorpamento degli uffici fiscali e riorganizzazione del ministero delle Finanze, creazione dell’Agenzia delle Entrate) e tecnologico (riorganizzazione dei sistemi, servizi online), ma questi interventi impegnativi sono stati realizzati in buona parte all’interno di una singola amministrazione.
In molti altri casi, come quello del protocollo informatico, l’e-government mostra insieme le sue potenzialità e la grande complessità di attuazione. Dieci anni fa, secondo uno studio dell’Aipa, Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione, le attività di protocollazione delle amministrazioni centrali richiedevano 15mila uffici e assorbivano 50mila anni-uomo. (5) Complessivamente si stimava una spesa di 20mila miliardi di lire l’anno, cioè 14 miliardi di euro attuali, per svolgere processi che, secondo gli autori dello studio, potevano “essere utilmente collocati tra quelli in cui l’intervento dell’informatica procura i più ampi margini di utilità e, quindi, di miglioramento dei servizi che ci si attende dall’azione amministrativa”.

Buona parte degli interventi normativi, tecnologici e anche organizzativi succedutisi negli anni sono dovuti all’Aipa e, dal 2003, al Cnipa, Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica amministrazione. (6) Oggi, sulla base dei dati disponibili, gli uffici di protocollo sono diminuiti del 20 per cento e i documenti protocollati in modalità informatica arrivano al 40 per cento del totale. (7) Allo stesso tempo, il personale addetto al protocollo sarebbe diminuito solo del 3 per cento mentre le amministrazioni interessate stimano in circa un euro per documento (circa 50-60 di euro milioni l’anno) i costi di realizzazione e gestione del protocollo informatico.
Le ricadute positive della digitalizzazione dei flussi documentali sono innegabili, ma ulteriori interventi di tipo organizzativo, particolarmente da parte delle singole amministrazioni, porterebbero a maggiori benefici. Se il protocollo informatico potesse operare soprattutto su comunicazioni elettroniche le sue potenzialità si realizzerebbero pienamente. Invece, solo il 5-10 per cento dei documenti viaggia via posta elettronica e di questi ben il 64 per cento riguarda scambi informativi interni alla pubblica amministrazione.
Per complicare ulteriormente le cose, nella società dell’informazione si lavora sempre meno con i documenti e sempre più con dati informatici grezzi contenuti nei sistemi informatici di back office. (8) In altre parole, i fatti amministrativi non sono necessariamente contenuti in fascicoli di carta o in file firmati elettronicamente ma sempre più spesso sono prodotti da elaborazioni su archivi informatici che, per ragioni storiche, ricadono sotto responsabilità eterogenee. Sostituire a un concetto di protocollo incentrato sul documento un altro più adatto a questo contesto richiede approcci e strumenti diversi.

L’e-government contrasta l’arretratezza amministrativa, oggetto in Italia di studi autorevoli oltre che di un precedente intervento su questa rivista. (9) Un maggiore coordinamento tra e-government e riforma amministrativa sembra tra gli obiettivi del nuovo esecutivo.
Il “buon andamento” dell’azione amministrativa previsto dall’articolo 97 della Costituzione si dovrebbe tradurre nella capacità di governare i processi amministrativi anche attraverso i sistemi informatici nei quali essi sono ormai materializzati, con lo scopo di creare maggiore valore pubblico. (10) Dopo il Testo unico sulla documentazione amministrativa e il Codice dell’amministrazione digitale si tratta probabilmente di intervenire ancora sulla semplificazione dei rapporti giuridici tra Stato e cittadini, come pure sull’adeguatezza delle architetture informatiche e sul controllo della qualità dei dati. (11)
Lo sforzo compiuto dal legislatore per conservare un aspetto familiare alle rappresentazioni informatiche degli atti amministrativi è considerevole, ma ci si può forse chiedere se abbia ancora un senso adattare il diritto amministrativo all’informatica. Anche per l’e-government, prima di elaborare una politica di settore bisognerebbe rispondere ad una domanda: verso quale modello di pubblica amministrazione deve tendere l’e-government?