UN PASSO AVANTI NELLA RIFORMA DEL SISTEMA BANCARIO

La commissione indipendente sul sistema bancario, istituita lo scorso anno dall’appena eletto governo britannico e presieduta dall’economista di Oxford John Vickers, ha reso pubblico questo mese il rapporto preliminare sulle possibili riforme del sistema. La relazione, lunga più di 200 pagine, segna l’inizio di una nuova fase di consultazione pubblica dopodiché la commissione pubblicherà un rapporto conclusivo in settembre, rapporto che servirà come base per le future decisioni politiche. Il rapporto sostiene la necessità di una riforma ed esplora diverse opzioni, con approfondite riflessioni sulle lezioni che si possono trarre dalle crisi precedenti e dall’analisi della letteratura scientifica. Le proposte della commissione segnano un punto di svolta significativo non solo per il Regno Unito, ma per tutte le riforme del sistema bancario in Europa e nel mondo.

DUE STRUTTURE DI REGOLAMENTAZIONE

La maggior parte dei commenti si sono concentrati sull’interrogativo se le raccomandazioni siano troppo blande. La commissione Vickers vuole conservare la competitività del sistema britannico, dunque non suggerisce misure radicali come, per esempio, uno smantellamento dei gruppi bancari con sede nel Regno Unito o vincoli di capitalizzazione molto elevati. Tuttavia, ciò non altera il valore del rapporto. L’influenza politica esercitata dalle grandi banche è un innegabile ostacolo alla riforma del sistema finanziario, ma altrettanto importante è la generale mancanza di chiarezza analitica su quello che si dovrebbe fare, al di là di questo vincolo. E sotto questo profilo, la commissione Vickers offre due importanti contributi.
In primo luogo, il rapporto realizza il miglior tentativo intrapreso finora di introdurre alcune forme di separazione della regolamentazione tra servizi finanziari interni a un paese e quelli internazionali. Le attività bancarie wholesale o di investimento consistono essenzialmente in servizi commerciabili la cui offerta può essere facilmente spostata da un paese all’altro, pur continuando a servire lo stesso cliente, in primo luogo grandi investitori e grandi aziende. Ciò le rende estremamente difficili da regolare in una singola giurisdizione. Al contrario, l’attività bancaria retail non è commerciabile: la maggior parte delle famiglie o delle piccole imprese non si recano all’estero per aprire un conto corrente o per chiedere un prestito. Differenziando fra i due casi, il rapporto crea premesse credibili per regolamentare le attività retail nel solo contesto inglese, mentre lascia i servizi finanziari commerciabili a livello internazionale al contesto cui appartengono, la regolamentazione internazionale, inclusa quella intrapresa dal Financial Stability Board.
Il rapporto evita di cadere nel luogo comune che dipinge l’attività retail come una “utility” regolamentata e l’attività di investimento come un “casinò” deregolamentato: in realtà, entrambi i segmenti sono vulnerabili agli eccessi di rischio e interessati dalle analisi di rischio sistemico (basta pensare a Northern Rock per l’attività retail e a Lehman per l’attività su larga scala). E perciò devono avere una regolamentazione adeguata, ma attraverso due strutture di regolamentazione differenziate. L’errore principale dei regolatori inglesi prima della crisi è stato proprio quello di trascurare questa distinzione: la decisione di applicare la “mano leggera” alle attività wholesale della City di Londra è stata estesa senza alcuna giustificazione alle grandi banche retail del Regno Unito, come Northern Rock, Halifax Bank of Scotland and Royal Bank of Scotland, e i risultati sono stati disastrosi.
Al contrario, i centri finanziari internazionali – come Hong Kong, Singapore e la Svizzera (nonostante i problemi di Ubs) – sembrano aver seguito una strada migliore: hanno infatti applicato caute regole prudenziali alle banche retail interne, pur riuscendo ad attrarre comunque gli intermediari finanziari internazionali, almeno nel decennio che ha preceduto la crisi. La ragione per cui questo non è accaduto a Londra può ricondursi a una forma di mercantilismo finanziario: alle autorità del Regno Unito piaceva la prospettiva che grandi banche del paese come la Rbs potessero diventare Campioni internazionali, e ciò ha incoraggiato una certa compiacenza nelle regole. Le proposte della commissione Vickers possono appunto permettere di correggere questi squilibri.

IL RUOLO DELLA CONCORRENZA

Il secondo importante contributo è il modo in cui il rapporto indica le politiche sulla concorrenza come la componente essenziale della riforma del sistema bancario; e forse ciò non ci deve stupire considerato che John Vickers stesso è stato in passato un regolatore della concorrenza.
Per una serie di ragioni le autorità di vigilanza finanziaria hanno spesso pregiudizi verso i sistemi finanziari concentrati e tendono a minimizzare il potenziale ruolo della concorrenza nel garantire la disciplina di mercato e la stabilità finanziaria. Ma, una maggiore concorrenza è la risposta indispensabile alla sfida delle imprese finanziarie “too big too fail”. Il rapporto preliminare, logicamente, concentra le sue osservazioni sul contesto e sull’attività bancaria retail del Regno Unito. Un adeguato assetto di concorrenza cross-border, sebbene sia dal punto di vista politico difficile da creare, sarebbe altrettanto vitale per la corretta regolamentazione delle attività bancarie su larga scala o di investimento a livello internazionale.
Il rapporto preliminare è focalizzato sul Regno Unito, ma ha un’ampia rilevanza anche per l’Unione Europea. A prima vista le limitazioni imposte alle attività retail del Regno Unito sembrano contraddire l’idea di un mercato unico europeo dei servizi finanziari. Ma il settore finanziario richiede un’effettiva regolamentazione per funzionare in modo efficace e dunque l’dea del mercato unico necessita di istituzioni adeguate per essere credibile, ossia autorità centrali per la supervisione e, in caso di fallimento, lo smantellamento delle banche con attività pan-europea. Fino a che non esisteranno simili istituzioni, e la neonata Autorità bancaria europea non vi si avvicina nemmeno lontanamente, il mercato unico bancario deve rimanere una finzione. Sottolineando questa contraddizione, la commissione Vickers fornisce un prezioso servizio all’Unione Europea.