L’agenzia fiscale indipendente è utile se può accedere ai dati *

La mancanza di trasparenza dei dati e di accuratezza nelle proiezioni di finanza pubblica ha giocato un ruolo importante nell’aumento del deficit e del debito nei paesi europei. Per questo sono nate le istituzioni fiscali indipendenti. Ma quali sono le caratteristiche che le rendono efficaci?

La UE e le istituzioni fiscali indipendenti

Nel 2011 l’Unione Europea ha riconosciuto, tramite la direttiva 85/2011, sui requisiti per i quadri fiscali nazionali, che le previsioni macroeconomiche e di bilancio distorte e irrealistiche possono minare l’effettività della programmazione di bilancio e gli impegni previsti per la disciplina fiscale. Nel 2012 gli Stati membri a che hanno sottoscritto il Fiscal compact (Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell’Unione economica e monetaria) hanno assunto l’impegno di introdurre nei rispettivi ordinamenti nazionali agenzie fiscali indipendenti con il mandato di monitorare la coerenza nell’applicazione delle regole fiscali nazionali previste e preparare o validare le previsioni macroeconomiche e fiscali usate per la predisposizione dei bilanci pubblici nazionali realizzando analisi e impartendo raccomandazioni per garantirne il perseguimento.
Il fatto che le agenzie fiscali indipendenti possano influenzare positivamente l’operato dei governanti più di quanto potessero fare le regole fiscali da sole è un concetto elaborato negli anni Novanta. Queste istituzioni, assumendo il ruolo di ‘cani da guardia’ dei conti pubblici, contribuirebbero a ridurre le asimmetrie informative tra governi ed elettori ritenute la causa della realizzazione di deficit-bias.

Una breve panoramica sui risultati fiscali degli Stati membri, evidenzia che l’Italia (come la Danimarca e l’Austria) nel primo periodo dopo la crisi economica (2008-2011) non ha avuto un andamento molto negativo in termini di indebitamento netto effettivo. Peggio hanno fatto il Regno Unito e la Spagna. Inoltre, l’Austria, l’Italia e il Regno Unito mantengono la loro posizione in termini di differenza tra i valori dell’indebitamento netto previsto e quello effettivo (figura 1). Analizzando la differenza tra il valore effettivo e previsto della crescita reale del Pil, l’Italia non mostra un particolare schema, con variazioni che oscillano tra il -0,5/+1 per cento circa. E tuttavia ha un netto vantaggio rispetto alla Francia e alla Germania, oltre che rispetto al Regno Unito e alla Danimarca. L’Italia (figura 2), inoltre, dimostra una maggiore capacità di contenere l’aumento del debito pubblico, pur partendo da un livello più elevato in valore assoluto.

Caratteristiche ed effetti

Sebbene istituzioni fiscali con le caratteristiche dei fiscal council già esistessero in molti paesi europei prima della sottoscrizione del Fiscal compact, non sono stati prodotti risultati empirici decisivi volti a dimostrarne l’efficacia sulle politiche di bilancio. Una recente simulazione econometrica condotta sui dati provenienti dall’indagine annuale della Commissione europea sulle istituzioni fiscali indipendenti e sui programmi di stabilità e convergenza di undici Stati membri (Austria, Belgio, Danimarca, Germania, Francia, Irlanda, Italia, Regno Unito, Portogallo e Spagna: la scelta è stata dettata dalla necessità di utilizzare i dati del questionario della Commissione europea sul funzionamento dei fiscal council) ha dimostrato che la loro presenza potrebbe avere un impatto sull’attivismo politico solo se si dà rilievo a determinate caratteristiche del loro funzionamento.
Le istituzioni fiscali sono state rappresentate mediante indicatori sintetici costruiti realizzando diverse combinazioni delle loro caratteristiche di funzionamento (così come vengono riportate nel database sulle istituzioni fiscali della Commissione europea) secondo uno schema pesato utilizzato dal Fondo monetario e dalla Commissione europea, mentre la politica fiscale discrezionale è stata sintetizzata attraverso la variazione annuale del Cyclically Adjusted Budget Balance (Cab).
Nel modello, gli indicatori realizzati sono stati testati per individuare quello tra loro che ne realizzasse la descrizione migliore. Il risultato ottenuto ha evidenziato che, in presenza di regole fiscali numeriche, il fiscal council che potrebbe avere un impatto sull’attività di governo indirizzandola è quell’istituzione che ha pieno accesso ai dati governativi e ha un solido fondamento costituzionale. Le conclusioni sono perfettamente in linea con la teoria economica nonostante presentino i caveat legati ai limiti di copertura dei fenomeni e fattori coinvolti nel processo fiscale, che difficilmente possono essere catturati tutti con un modello econometrico, e limiti di misurazione relativi alle variabili utilizzate, primo fra tutti il Cab, le cui stime sono basate su una metodologia non condivisa.

* Le opinioni espresse hanno carattere personale e non impegnano in alcun modo il ministero dell’Economia e delle Finanze.