Liquidazione o bail-in? Regole per le crisi bancarie

La direttiva europea sulla risoluzione delle crisi bancarie ha introdotto misure preventive, di intervento precoce e di risoluzione. Ma almeno in Italia i nuovi istituti convivono con l’amministrazione straordinaria e la liquidazione coatta amministrativa.

Le norme per gestire le crisi bancarie

La disciplina introdotta con il recepimento della direttiva 2014/59/UE – la Bank Recovery and Resolution Directive (Brrd) – segna un passaggio epocale dalla gestione della crisi delle banche mediante l’utilizzo di risorse pubbliche (il cosiddetto bail-out) verso una che coinvolge le risorse private (bail-in), favorendo il più possibile soluzioni che consentano di preservare la continuità aziendale, sul presupposto che la risoluzione liquidatoria determini sul piano degli asset la disgregazione del valore della banca.

Le norme prevedono misure preventive della crisi (piani di risanamento e accordi di sostegno finanziario infragruppo), di intervento precoce e, infine, di risoluzione. Ma i nuovi istituti convivono con l’amministrazione straordinaria e la liquidazione coatta amministrativa (quest’ultimo istituto previsto solo dall’ordinamento italiano), sempre attivabile quando le misure di risoluzione non garantiscano ai creditori una percentuale di soddisfacimento superiore rispetto alla soluzione liquidatoria.

I presupposti per l’accesso a questi istituti mutano a seconda della condizione patrimoniale e finanziaria delle banche interessate: gli strumenti di prevenzione possono facoltativamente essere assunti in via preventiva rispetto all’emersione di una situazione di crisi futura, mentre quelli di intervento precoce si fondano su una situazione di deterioramento patrimoniale già in essere. Le misure di risoluzione, infine, sono attivate sul presupposto che il deterioramento patrimoniale della banca sia già di una certa gravità (ovvero la banca non rispetti più i requisiti minimi di vigilanza prudenziale imposti dalla disciplina europea Crd-Capital Requirements Directive IV).

Le misure di risoluzione introdotte dal decreto legislativo in attuazione della Brrd sono: a) la cessione di beni e rapporti giuridici a un soggetto terzo; b) la cessione di beni e rapporti giuridici a un ente-ponte; c) la cessione di beni e rapporti giuridici a una società veicolo per la gestione delle attività; d) il bail-in.

I presupposti di accesso alla risoluzione e alla liquidazione coatta amministrativa si realizzano quando la banca è in una situazione di dissesto o rischio di dissesto. Contrariamente a quanto previsto dalla legge fallimentare (articolo 5) per le società comuni, il dissesto non coincide con lo stato di insolvenza quale incapacità dell’imprenditore di fare fronte regolarmente alle proprie obbligazioni. Nel diritto bancario, la tutela viene anticipata a una situazione in cui la banca abbia subito perdite patrimoniali di eccezionale gravità, tali da privarla dell’intero patrimonio o di una parte di esso (e il riferimento è al patrimonio di vigilanza), oppure quando l’Autorità di vigilanza ritiene che la situazione di deterioramento possa realizzarsi nel prossimo futuro. Ma assumono rilevanza anche le “sole” irregolarità nell’amministrazione o violazioni di disposizioni legislative che regolano l’attività bancaria che giustificherebbero la revoca dell’autorizzazione all’esercizio.

Differenze fra due istituti

La differenza tra misure di risoluzione e liquidazione coatta amministrativa risiede nella possibilità di conservare solo attraverso le prime la “continuità delle funzioni essenziali” degli intermediari bancari. Le misure di risoluzione, diversamente dalla liquidazione coatta amministrativa, mirano a soddisfare la continuità aziendale della banca stessa e garantiscono l’obiettivo della stabilità finanziaria, del contenimento degli oneri a carico delle finanze pubbliche, della tutela dei depositanti e degli investitori protetti dai sistemi di garanzia e di indennizzo.

Diversamente da quanto accade per le imprese non bancarie, la procedura di gestione e risoluzione della crisi non è affidata all’autorità giudiziaria (tribunale fallimentare), ma all’autorità amministrativa – il ministero dell’Economia e delle Finanze, la Banca d’Italia e il Cicr, secondo gli ambiti di rispettiva competenza. Lo stato di dissesto ai fini dell’accesso alla procedura di liquidazione coatta amministrativa è dichiarato con decreto ministeriale su proposta della Banca d’Italia.

In sostanza, il nostro sistema prevede uno statuto speciale dell’insolvenza delle banche, sottraendole alle regole proprie delle procedure ordinarie fallimentari. Manca qualsivoglia controllo da parte del tribunale (se si eccettua la possibilità di dichiarare l’insolvenza in caso di mancata adozione del decreto ministeriale che dispone la liquidazione coatta amministrativa) attraverso il curatore e il giudice delegato, a favore di un sistema funzionale per lo più a salvaguardare la continuità, seppure parziale, delle funzioni primarie della banca o di suoi rami.

La mancanza di un comitato dei creditori, che è invece presente per le imprese comuni, pone in posizione critica i creditori sociali rispetto al piano di liquidazione interamente rimesso alle decisioni dei commissari liquidatori. In sostanza, i creditori non hanno alcun strumento idoneo a paralizzare le operazioni di liquidazione. È un elemento particolarmente cruciale in vicende come quella delle banche venete, in cui si assiste a una separazione degli elementi attivi della banca dalle passività, con un trattamento pregiudizievole dei creditori sociali i quali potranno far valere le loro ragioni solo verso la procedura di liquidazione coatta priva di elementi dell’attivo e con possibilità di soddisfacimento remote.

Ma è proprio questa la finalità della liquidazione coatta amministrativa: far prevalere un interesse pubblicistico alla stabilità del sistema bancario rispetto all’interesse dei creditori sociali.