Da appalti pubblici “intelligenti” una spinta alla crescita

Ogni anno la pubblica amministrazione spende almeno 150 miliardi nell’acquisto di beni e servizi. Attraverso un piano nazionale sulla domanda pubblica “intelligente” una parte di queste risorse potrebbe stimolare innovazione e crescita economica.

Poche risorse verso gli appalti pubblici innovativi

Quando le risorse disponibili sono scarse è cruciale identificare gli strumenti della politica industriale più idonei al raggiungimento degli obiettivi. E allora quali sono quelli che possono rilanciare gli investimenti, sia pubblici che privati, senza gravare sulla finanza pubblica?

Il public procurement (acquisti pubblici) innovativo rappresenta uno strumento largamente inutilizzato, che consentirebbe di incidere sulla crescita economica con effetti positivi sulla struttura del mercato, imprimendo uno stimolo all’innovazione e alla concorrenza, facilitando l’emersione di nuovi attori (soprattutto piccole e medie imprese) e orientando il processo di cambiamento tecnologico verso obiettivi socialmente condivisi. Tutto ciò senza aggiungere necessariamente ulteriori risorse, bensì veicolando una quota di quanto già speso dalla pubblica amministrazione in acquisti di beni e servizi tradizionali verso gli appalti pubblici di innovazione.

Questi ultimi sono contratti nei quali un contraente pubblico acquista a) il processo d’innovazione, comprendente servizi di ricerca e sviluppo (procurement di ricerca e sviluppo e appalti pre-commerciali) oppure b) il prodotto dell’innovazione creata da altri (public procurement of innovation– Ppi).

Nell’ultima edizione della relazione sulla Ricerca e innovazione in Italia del Cnr abbiamo rilevato come le risorse impegnate in public procurement innovativo appaiano ancora modeste, soprattutto se paragonate al totale della spesa per acquisti ordinari di beni e servizi (capitolo 4). Nel 2018, infatti, il valore totale del procurement di ricerca e sviluppo in Italia ammontava a circa 176 milioni di euro, meno dello 0,15 per cento del valore totale dei beni e servizi acquistati dalla pubblica amministrazione. Già l’Unione Europea spende venti volte in meno in procurement di ricerca e sviluppo rispetto agli Stati Uniti, rispettivamente 2,5 miliardi e 50 miliardi, un dato probabilmente dovuto anche al diverso peso delle spese militari. In più, in un confronto tra i maggiori paesi europei (figura 1) il nostro paese, tra il 2009 e il 2018, è quello con la spesa media più bassa. Se da un lato, questi dati evidenziano la marginalità del fenomeno, dall’altro invitano a una riflessione sul volume di risorse che potenzialmente può essere destinato alla domanda pubblica d’innovazione, in considerazione del fatto che la Pa spende ogni anno non meno di 150 miliardi di euro in acquisti di beni e servizi.

Figura 1 – Valore degli avvisi di gara in R&S pubblicati, 2009-2018 (euro)

Fonte: Relazione sulla Ricerca e innovazione in Italia del Cnr

Come sviluppare un piano d’azione nazionale

Le recenti scelte programmatiche e gli impegni assunti dalla ministra per l’Innovazione digitale, Paola Pisano, con il Piano innovazione, e dal ministero dello Sviluppo economico, con l’attuazione di bandi di domanda pubblica intelligente finanziati con il Fondo crescita sostenibile, creano presupposti favorevoli a un cambio di rotta.

Tuttavia, il nostro paese ha bisogno di un piano d’azione coerente e di lungo periodo che definisca con precisione obiettivi, strumenti e priorità strategiche.

Abbiamo proposto di fissare un target per destinare almeno l’1 per cento del valore totale degli acquisti delle Pa al public procurement d’innovazione. Si arriverebbe a un incremento annuo di domanda pubblica di ricerca e sviluppo di circa 1,35 miliardi. Gli effetti diretti sarebbero significativi, mentre i benefici indiretti molteplici. Solo l’incidenza del procurement di ricerca e sviluppo sul totale spesa pubblica di ricerca e sviluppo finanziata da università e istituzioni pubbliche passerebbe dall’1,8 a circa il 16 per cento, incrementandone il valore da 8,4 a circa 10 miliardi di euro; la spesa totale in ricerca e sviluppo farebbe crescere il rapporto della ricerca e sviluppo sul Pil dal 1,35 all’1,5 per cento.

È fondamentale che il public procurement innovativo diventi un obiettivo strategico in tutti i documenti programmatici, sia settoriali che orizzontali, delle amministrazioni centrali e regionali. È altresì importante uno sforzo che preveda un’azione di raccolta dati, monitoraggio e valutazione al fine di migliorare i programmi di finanziamento.

Una leva fondamentale per incrementare la spesa in procurement innovativo passa, infine, dal rafforzamento delle competenze della pubblica amministrazione, soprattutto quella regionale e locale. La natura complessa degli appalti pre-commerciali e di innovazione richiede competenze e spazio di sperimentazione che spesso sono carenti. Da qui nasce la necessità di disegnare e investire, attingendo alle risorse previste dai programmi cofinanziati dai Fondi strutturali e di investimento europei (come ad esempio gli strumenti previsti dal Pon Metro e dal Pon Governance e capacità istituzionale) su un’azione di facilitazione, supporto, formazione e coordinamento che incida sui processi di approvvigionamento di innovazione delle Pa rafforzando il lavoro già svolto dall’Agenzia per l’Italia digitale. Tale sforzo andrebbe coordinato con il Piano per il Sud, di cui la domanda pubblica intelligente dovrebbe rappresentare necessariamente uno degli strumenti.