Due ostacoli per le riforme Pnrr

Il Pnrr originario prevedeva varie riforme. Alcune sono state realizzate, altre no. Gli ostacoli principali sono stati due, uno di natura politica e uno prevalentemente economico. E ora il Piano, rivisto più volte, misura sempre più gli atti formali.

Cosa ha frenato le riforme del Pnrr

Il Piano nazionale di ripresa e resilienza è entrato nelle ultime settimane del suo percorso. Se ci concentriamo sulle riforme previste dal Piano originario del 2021, molte sono state realizzate, altre sono arrivate in ritardo, ridimensionate o incomplete. Nei casi più problematici gli ostacoli ricorrenti sono due, di natura diversa: gli interessi concentrati e la spesa corrente.

Il primo ostacolo consiste nella difesa di rendite. Una riforma è politicamente difficile quando impone un costo visibile a un gruppo piccolo e organizzato e distribuisce i benefici su una platea ampia. La legge sulla concorrenza offre esempi da manuale: nel 2022 la norma sui taxi fu stralciata dal disegno di legge. Per le concessioni balneari le procedure competitive sono state spostate al 2027. E la revisione del catasto cadde con la fine della scorsa legislatura prima di completare l’iter.

La seconda difficoltà è la spesa corrente. Qui l’ostacolo non è uno specifico gruppo di interesse, è il bilancio generale. La norma può esserci e l’investimento essere finanziato, ma per far funzionare il nuovo servizio servono risorse ogni anno. La sanità territoriale è il caso più chiaro. Le Case della comunità si costruiscono con un investimento una tantum, ma per farle funzionare servono medici e infermieri: a fine 2025, su 1.715 previste, solo 66 erano pienamente operative, con un target del Piano già ridotto a 1.038. L’investimento trova i fondi; la spesa ricorrente no.

Cosa significa “obiettivo conseguito” per una riforma

Attribuire a ciascuna riforma un unico ostacolo è in parte un giudizio, ma i due meccanismi ricorrono nei casi più netti, e trovano un riscontro nel modo stesso in cui il Piano misura le riforme. Il Pnrr contiene 575 milestone e target di rilevanza europea: 175 riguardano le riforme, gli altri gli investimenti. Di questi 175 impegni relativi alle riforme, tre quarti sono milestone qualitative – l’adozione di una legge o di un atto – e solo un quarto sono target quantitativi. E la quota di target è scesa dal 37 per cento del Piano 2021 al 25 per cento di oggi (figura 1).

La distinzione conta. “Conseguito”, nel monitoraggio ufficiale delle riforme Pnrr, certifica spesso l’adozione di un atto, non che il mercato sia diventato più concorrenziale o che un servizio funzioni. Una legge si approva anche se il risultato arriva molto più tardi, o non arriva proprio.

Gli obiettivi dopo le tante revisioni

Il Piano, del resto, non è rimasto immutato: è stato rivisto più volte e l’ultima revisione ha ricevuto il via libera della Commissione europea ad agosto 2026 e l’approvazione definitiva del Consiglio addirittura a fine mese. Le revisioni sono fisiologiche, ma conseguire il Piano nella versione finale non equivale a conseguire gli impegni del 2021. Il caso dell’evasione lo mostra: il target originario – meno 15 per cento di propensione all’evasione entro il 2024 – è stato eliminato nella revisione del novembre 2025 e sostituito da una milestone che chiede l’entrata in vigore di una legge. Non è scomparso ogni target quantitativo sull’evasione – ne è rimasto un altro, meno ambizioso (−10 per cento medio nel 2022-2023), poi certificato come raggiunto. Ma il target iniziale del -15 per cento non c’è più: non è stato mancato, è stato tolto dal Piano. Va aggiunto un elemento: durante l’attuazione del Piano, a ottobre 2022, è cambiato il governo, e con esso le preferenze politiche. I meccanismi qui discussi sono inevitabilmente sottoposti a una direzione politica superiore, che in questo caso ha probabilmente voluto ridurre in modo esplicito i target quantitativi di alcune riforme.

Il vincolo europeo ha alzato il costo politico del rinvio e imposto scadenze stringenti, ma non ha eliminato la questione di economia politica: le riforme restano fragili quando toccano rendite concentrate o richiedono spesa permanente. E il vincolo è meno forte quando l’obiettivo è l’adozione di un atto anziché un risultato quantitativo, o quando il target quantitativo può essere rinegoziato durante il percorso. In più, i due ostacoli non sono uguali. La rendita concentrata è un problema squisitamente politico: la riforma è possibile ma la ferma un veto, che si può superare con la politica. La spesa corrente ha invece una valenza economica: richiede risorse permanenti che con più crescita o più spazio fiscale si troverebbero, ma che oggi mancano.

Per i futuri programmi europei basati sulla performance ne discendono tre indicazioni: 1) dare più peso agli esiti quantitativi rispetto agli atti formali; 2) rendere sempre visibile il confronto fra il target originario e quello successivamente revisionato; 3) quando gli investimenti creano nuovi servizi pubblici, verificare fin dall’inizio come saranno finanziati i costi correnti necessari a farli funzionare.