Finanza comunale in subbuglio

Una sentenza della Corte costituzionale raccomanda al governo di correggere la struttura del Fondo di solidarietà comunale, che oggi prevede trasferimenti vincolati su particolari obiettivi. Due strategie per rispondere ai rilievi e garantire i servizi.

La struttura del Fsc

Il mondo della finanza pubblica dei comuni italiani è in subbuglio per due accadimenti di particolare rilievo. Di recente, il governo ha deciso di procedere al riparto tra comuni dei fondi perequativi (Fondo di solidarietà comunale – Fsc) per il 2023 ignorando – cosa mai successa prima – il blocco da mesi imposto dai sindaci (Anci) sulla base della preoccupazione che tale distribuzione produrrebbe perdite significative per molti enti.

Prima ancora, una sentenza della Corte costituzionale, pur respingendo un ricorso presentato in proposito dalla Regione Liguria, ha raccomandato al governo di intervenire per correggere l’attuale struttura dell’Fsc. In particolare, la Corte critica l’inserimento nel Fondo dei trasferimenti erogati dal governo specificamente finalizzati al raggiungimento di determinati livelli di prestazioni (obiettivi di servizio) per una serie di servizi comunali di grande rilievo, quali i servizi sociali, gli asili nido e il trasporto degli alunni con disabilità.

Le due vicende hanno finito per saldarsi nelle sollecitazioni dell’Anci che chiede, per superare le critiche della Corte, di riversare nella componente ordinaria dell’Fsc, quella senza vincoli di destinazione, le risorse oggi vincolate al potenziamento dei servizi socio-educativi, compensando in tal modo gli enti che soffrono della perdita di risorse dal riparto 2023.

Per comprendere meglio l’intreccio di questioni, è opportuno descrivere il funzionamento di quel meccanismo complesso che è l’Fsc. Attualmente vi confluiscono tre categorie di trasferimenti con finalità e meccanismi di riparto differenti.

1. I trasferimenti di natura perequativa: operano dal 2015, a invarianza di risorse complessive per il comparto, e comprendono due flussi distinti di natura prevalentemente orizzontale: il “Fondo storico”, destinato a scomparire gradualmente entro il 2030, che assicura comunque le risorse storiche cristallizzate con la riforma della tassazione immobiliare (passaggio da Ici a Imu nel 2012); e il “Fondo standard” che rimarrà l’unico flusso perequativo a partire dal 2030 e che è assegnato in base alla differenza, ente per ente, tra i fabbisogni standard calcolati sulle varie funzioni comunali e le rispettive capacità fiscali. Questi trasferimenti sono assegnati ai Comuni senza vincoli di destinazione.

2. I trasferimenti per il finanziamento degli obiettivi di servizio: includono, a partire dal 2020, tre flussi distinti per il potenziamento dei servizi sociali, degli asili nido e del trasporto degli alunni con disabilità per un totale di quasi 2 miliardi di euro a regime nel 2030 (ben il 30 per cento in più della dotazione lorda dell’Fsc in meno di dieci anni). I criteri di riparto tra comuni, con chiare finalità di convergenza, sono in parte differenziati tra settori. Per l’intervento finanziariamente più rilevante, gli asili nido, le risorse sono calcolate in modo da consentire a ciascun comune di raggiungere, partendo dal livello attuale di fornitura, obiettivi di servizio (posti nei nidi) via via crescenti con il traguardo finale di assicurare, nel 2027, la copertura del 33 per cento dei bambini in età residenti nel comune medesimo. Queste risorse devono essere specificamente impiegate per la spesa nei settori a cui sono destinate (vincolo di destinazione). Nel caso di mancato raggiungimento degli obiettivi, per il comune inadempiente è prevista la restituzione al bilancio dello stato delle somme assegnate ma non impiegate.

3. I trasferimenti compensativi non perequativi: includono molte voci, stratificatesi nel tempo, per lo più con finalità compensative di interventi decisi dal governo. Le più rilevanti riguardano i ristori alle finanze comunali per l’esclusione dell’abitazione principale dall’Imu-Tasi (3,57 miliardi) e per i tagli ai trasferimenti succedutisi negli anni (1,74 miliardi).

La sentenza della Corte costituzionale critica l’assetto attuale dell’Fsc sotto due profili, entrambi relativi alla componente dei trasferimenti per il finanziamento degli obiettivi di servizio. Il primo è il vincolo di destinazione: sarebbe in contrasto con il riconoscimento della piena autonomia dei comuni sull’utilizzo delle risorse dell’Fsc (secondo l’articolo 119, comma 3 della Costituzione). Il secondo rilievo riguarda il meccanismo sanzionatorio previsto per i comuni che non riescano a realizzare l’offerta di servizi aggiuntiva con le nuove risorse: al posto della restituzione dei fondi ricevuti, trattandosi di servizi su cui rilevano livelli essenziali delle prestazioni (Lep) fissati dalla legge, gli enti inadempienti, argomenta la Corte, dovrebbero essere commissariati per garantire comunque ai cittadini i servizi a cui hanno diritto.

Due possibili strategie

In che modo è possibile intervenire sull’assetto della finanza comunale per tenere conto dei rilievi della Corte? Si possono ipotizzare due possibili strategie.

1. La prima è quella di mantenere i vincoli di destinazione sulle risorse per il potenziamento dei servizi socio-educativi, ma facendole confluire in fondi perequativi speciali (quelli previsti dall’articolo 119 comma 5 della Costituzione), che resterebbero distinti dall’Fsc. Nel momento in cui, alla fine del percorso di convergenza, gli obiettivi di servizio verranno raggiunti, i fondi speciali dovranno esaurirsi e le risorse aggiuntive, a regime, dovranno essere riversate nella perequazione ordinaria (Fondo standard) facendo quindi cadere i vincoli di destinazione.

2. In alternativa, queste risorse potrebbero fin da ora restare nell’Fsc, nella perequazione ordinaria (Fondo standard), ma coerentemente con le indicazioni della Corte, andrebbero rimossi immediatamente i vincoli di destinazione sui tre servizi socio-educativi.

In entrambi i casi, onde evitare discontinuità nel passaggio delle risorse dal canale perequativo speciale a quello ordinario, il meccanismo di calcolo dei fabbisogni standard dovrà essere modificato per tener direttamente conto degli obiettivi di servizio/Lep. Altrimenti, alcuni comuni potrebbero non disporre più delle risorse necessarie per il raggiungimento dei Lep. È un passaggio tecnicamente delicato e non automatico, che richiede un’attenta revisione delle metodologie oggi applicate. Il problema si pone in particolare per gli asili nido e il trasporto degli alunni con disabilità, dove il meccanismo di calcolo è basato sul livello di servizio storico. Invece, la metodologia di stima dei fabbisogni standard dei servizi sociali è già pronta a recepire il passaggio essendo tarata su un livello di servizio standard compatibile con l’erogazione delle risorse aggiuntive.

Nel passaggio dal flusso speciale a quello ordinario sarà comunque difficile che i singoli comuni finiscano per ricevere esattamente quanto ricevevano in precedenza sulla base dei fondi perequativi speciali. Ne consegue la necessità di accompagnare il passaggio con un’adeguata fase di transizione. Inoltre, anche dopo che le risorse per il finanziamento delle funzioni in cui rilevano i Lep saranno transitate nel sistema perequativo ordinario, l’effettiva fornitura dei servizi ai cittadini dovrà essere garantita attraverso il monitoraggio da parte del governo centrale s e, nel caso di comuni inadempienti, mediante il commissariamento.