Due fondi per mettere ordine nelle finanze comunali

Nel Fondo di solidarietà comunale persiste un’ambiguità tra le risorse da garantire ai comuni per il finanziamento di funzioni fondamentali e Lep e quelle per la compensazione dei differenziali di capacità fiscale. La soluzione guarda alla legge 42/2009.

I trasferimenti nel Fondo di solidarietà comunale

La sentenza della Corte costituzionale del 14 aprile 2023, n.71, decide sulla legittimità di alcune disposizioni normative della legge 30/12/2021 (articolo 1, commi 172, 174, 563 e 564) che prevedono un incremento del Fondo di solidarietà comunale. stabilendo al contempo specifici vincoli di destinazione delle relative risorse. Nel dichiarare inammissibili le questioni di legittimità costituzionale, la Corte chiede al legislatore di adeguare il diritto vigente alla tutela costituzionale riconosciuta all’autonomia finanziaria comunale e alla necessità di non regredire rispetto all’imprescindibile processo di definizione e finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni (Lep), così superando l’attuale “soluzione perequativa ibrida”.

A prescindere dalle valutazioni di merito, la sentenza porta al pettine il nodo del funzionamento del Fondo di solidarietà comunale, uno strumento del quale appare difficile definire con chiarezza il funzionamento e l’obiettivo.

Nel Fondo, come già ricordato su questo sito, ricadono attualmente tre tipologie diverse di trasferimento. La prima tipologia, di carattere orizzontale, è rivolta a perequare le diverse capacità fiscali dei comuni rispetto alle esigenze di spesa determinate dai fabbisogni standard; la seconda riguarda il finanziamento degli obiettivi di servizio, relativi a tre distinti flussi per il potenziamento dei servizi sociali, degli asili nido e del trasporto degli alunni con disabilità; la terza tipologia, residuale, concerne trasferimenti non perequativi relativi a forme di compensazione di interventi del governo centrale con ricadute sulle finanze comunali.

Una struttura incoerente

La commistione di obiettivi – e fondamentalmente la complessiva incoerenza della struttura di finanziamento comunale – si deve all’aver disatteso, per molti anni, la realizzazione di un compiuto sistema di finanziamento delle funzioni comunali, come peraltro previsto dalla legge 42/2009. Quella legge – all’articolo 11 comma 1, lett. b) – prevede che per il finanziamento delle funzioni fondamentali e dei livelli essenziali eventualmente da esse implicati (cioè i Lep), si debba far ricorso a una serie di risorse e a un “fondo perequativo”, senza ulteriori specificazioni sulla sua natura; mentre allo stesso articolo 11 – al comma 1, lett. c) – si prevede che per le spese relative alle “altre funzioni” (da intendersi come non fondamentali) si faccia ricorso, tra le altre risorse, a un “fondo perequativo basato sulla capacità fiscale per abitante”, quindi specificandone il metodo di riparto.

La diversità di atteggiamento si spiega con il fatto che, in linea di principio, il “fondo perequativo” dovrebbe chiudere i fabbisogni standard comunali per le funzioni fondamentali (e per gli eventuali Lep) a prescindere dalla capacità fiscale dei comuni, e quindi essere vincolato nella destinazione e di natura verticale, cioè a valere su risorse centrali. Tuttavia, poiché la Costituzione, all’articolo 119, non ammette vincoli di destinazione per i trasferimenti perequativi (e ne limita l’obiettivo, diretto ai territori con minore capacità fiscale), si dovrebbe trovare una soluzione simile a quella che già opera in campo sanitario nei confronti delle regioni. In quest’ultimo caso, infatti, si prevede una compartecipazione nozionale al gettito dell’Iva, poi redistribuita in base ai fabbisogni sanitari attraverso un ridondante meccanismo perequativo che fa figurare – senza che ciò sia rilevante dal punto di vista economico – che alcune regioni si prendono carico del finanziamento della sanità in altre. Questa apparente assenza del vincolo di destinazione aggira dunque l’articolo 119, attraverso la preliminare distribuzione della compartecipazione su base territoriale e il successivo aggiustamento dei differenziali di capacità tributaria che ne derivano; gli aggiustamenti sono infatti ammessi, in linea di principio, dall’articolo 119.

Il secondo fondo di perequazione delle capacità fiscali previsto dalla legge 42/2009 – che riguarda le funzioni non fondamentali – dovrebbe essere, invece, di natura orizzontale con il compito di compensare il differenziale di capacità fiscale (a parità di sforzo fiscale) derivante dalle risorse tributarie eventualmente assegnate ai comuni. In questa prospettiva, e dall’impianto della L 42/2009, il fondo nulla avrebbe a che fare con i livelli essenziali delle prestazioni e quindi non richiederebbe, per il suo funzionamento, alcuna determinazione di fabbisogni standard; svolgerebbe solo la funzione di riequilibrare una parte dei differenziali di gettito che possono manifestarsi tra comuni diversi in ragione della diversa distribuzione delle basi imponibili di uno stesso tributo.

Una sola via di uscita

Il problema del sistema attuale si pone poiché, tra le numerose problematiche emerse negli anni passati a causa dell’estrema frammentazione e della limitata visione d’insieme del processo di federalismo, i livelli essenziali delle prestazioni a livello comunale non sono mai stati definiti (al massimo, obiettivi di servizio), e quindi non sono mai state predisposte le risorse per soddisfarli. Si è così preferito mantenere l’ambiguità anche sul funzionamento del Fsc, che attualmente – ed è il tema implicito nella sentenza della Corte costituzionale – confonde ciò che dovrebbe essere semplicemente rivolto alla compensazione dei differenziali di capacità fiscale, con il flusso di risorse centrali che dovrebbe essere garantito ai comuni per il finanziamento delle funzioni fondamentali e dei Lep. I due obiettivi – come peraltro la L 42/2009 poneva in evidenza – non possono essere raggiunti con un unico strumento, cioè con il Fsc.

C’è allora una sola strategia di uscita dalla commistione: avere due fondi perequativi separati. Il primo, di natura verticale, destinato al finanziamento delle funzioni fondamentali e dei Lep, basato sulla definizione dei fabbisogni standard e alimentato (almeno prevalentemente) da risorse centrali; il secondo, di natura orizzontale e redistributiva, per compensare i differenziali di capacità fiscale al fine di dotare i comuni di un ammontare di risorse sufficienti per scegliere autonomamente quali “altre funzioni” offrire e finanziare. Senza questo passaggio, la definizione e il finanziamento dei Lep a livello comunale rimarrà un miraggio; e ogni richiamo alla trasparenza del finanziamento locale e alle responsabilità politiche di fatto inattuabile.