I tre mandati del sindaco bloccano le donne

Introdotta per arginare le difficoltà nel trovare candidati alla carica, la norma sul terzo mandato del sindaco nei piccoli comuni ha conseguenze inaspettate: limita l’ascesa delle donne in politica. Proprio quando si candidano sempre di più.

Le conseguenze del terzo mandato

La possibilità di eleggere i sindaci per un terzo mandato è stata estesa ai comuni con meno di 3mila abitanti nel 2014, e successivamente, nel 2022, a quelli con meno di 5mila abitanti.

La scelta legislativa nasce dalla necessità di rimediare alla mancanza di candidati alla carica di sindaco nei piccoli comuni, ma non è priva di conseguenze negative, come nota Paolo Balduzzi in un suo articolo su lavoce.info. I limiti di mandato svolgono infatti un ruolo nella prevenzione della corruzione dei politici e nel facilitare un buon funzionamento del sistema democratico, perché consentono di aumentare la competizione e la partecipazione elettorale soprattutto quando i sindaci già in carica hanno un forte vantaggio elettorale dato dalla loro visibilità e dalle risorse elettorali a loro disposizione.

Ma c’è un altro beneficio dei limiti di mandato, che di solito viene trascurato: quello di favorire il ricambio generazionale, aiutando ad accelerare l’accesso alla politica dei gruppi storicamente in minoranza, come le donne.

In un nostro recente studio, troviamo che l’estensione dei limiti di mandato ha avuto conseguenze inaspettate sulla rappresentanza femminile in politica. Permettendo ai sindaci già in carica, prevalentemente uomini, di rimanere eleggibili per un terzo mandato, ha rallentato l’accesso delle donne al ruolo.

Rappresentanza di genere e sindaci

Nella nostra ricerca abbiamo stimato quali sono stati gli effetti dell’estensione dei limiti di mandato del 2014 e del 2022 su rappresentanza femminile e su altre caratteristiche dei rappresentanti eletti dopo la riforma, comparando il tasso di rappresentanza nei comuni toccati dalla nuova regola con quelli delle municipalità leggermente più grandi in cui non è stata introdotta.

Prima dell’introduzione del terzo mandato, la percentuale di donne candidate nei governi locali era simile nei due gruppi di comuni (figura 1).Quando nei piccoli comuni i limiti di mandato passano da due a tre, invece, appare un rallentamento della crescita nella percentuale di candidate donne, che si traduce in una percentuale più bassa di donne elette sindaco nei comuni dove i primi cittadini in carica sono rieleggibili rispetto a quelli dove i limiti di mandato non sono stati estesi (figura 2). In media, la percentuale di donne sindaco è 4 punti percentuali più bassa, un effetto significativo rispetto a una media che è del 13 per cento. La percentuale più bassa è dovuta al rallentamento nella crescita del numero di sindaci donna nel gruppo interessato dalla riforma, come si vede nell’ultimo periodo indicato nella figura 1. Mentre la percentuale di sindaci donna continua a crescere nel gruppo non interessato dalla riforma, si ferma invece nei comuni dove viene introdotto il terzo mandato.

Nel 2022, il governo ha attuato una nuova riforma, che estende il terzo mandato anche ai comuni con popolazione inferiore ai 5mila abitanti. Anche in questo caso, la nuova regola provoca un rallentamento nella percentuale di donne elette sindaco (figura 3).

Figura 1 – Candidate a sindaco

Nota: il gruppo di comuni in blu è formato dai comuni per i quali i limiti di mandato sono stati estesi. Il gruppo grigio invece rappresenta il gruppo di controllo – con popolazione tra i 3mila e i 5mila abitanti – non toccato dalla riforma. Sull’asse x ci sono i cicli elettorali. La percentuale media di donne è aggregata a livello del gruppo elettorale per facilitare il confronto e per capire come i due gruppi si evolvono prima e dopo la riforma.

Figura 2 – Donne sindaco – Riforma del 2014

Figura 3 – Donne sindaco – Riforma del 2022

I limiti di mandato non influiscono solo sulla rappresentanza di genere, favoriscono anche candidati più giovani. E infatti i comuni soggetti all’estensione di mandato hanno sindaci più anziani (e con più esperienza politica) rispetto ai comuni dove vigono i limiti di mandato per il primo cittadino.

Più donne nei consigli comunali e nelle giunte

Un’analisi approfondita dei dati dimostra che l’effetto di accelerazione dei limiti di mandato è particolarmente forte quando la rappresentanza femminile è già alta ai livelli inferiori della gerarchia politica, cioè nei consigli e nelle giunte. Sono quindi utili quando le donne in politica ci sono già e hanno solo bisogno di un’opportunità per candidarsi a sindaco. 

Questo suggerisce una complementarità con le quote di genere nei consigli e ai livelli di ingresso in politica. Infatti, in linea con la nostra analisi, quando esaminiamo l’effetto dell’estensione dei limiti di mandato della riforma del 2022, vediamo un rallentamento molto più accentuato rispetto a quella del 2014: 11 punti percentuali di donne sindaco in meno. In particolare, la diminuzione si riscontra nei comuni dove le donne erano presenti in un numero sopra la media nei consigli e nelle giunte, anche per effetto delle quote.

Spiegazioni alternative

Teoricamente, l’effetto che osserviamo dopo il 2014 potrebbe essere ricondotto a quello delle quote di genere nelle giunte comunali, introdotte nei comuni con più di 3mila abitanti proprio quell’anno. Le nuove norme avrebbero potuto, ad esempio, indurre più donne a candidarsi, o spingere i votanti a scegliere più donne per la posizione di sindaco, aspettandosi una migliore collaborazione tra giunta e primo cittadino. Ma l’evidenza empirica suggerisce che non è così, per almeno tre motivi. In primo luogo, l’effetto della riforma è più accentuato nei comuni dove c’erano già più donne nelle giunte. Se invece fossero state le quote in giunta a creare l’effetto, dovremmo osservare l’opposto. In secondo luogo, vediamo un effetto simile e molto più accentuato quando esaminiamo la riforma del 2022, quando le quote in giunta c’erano già. In terzo luogo, l’effetto si concentra nei comuni dove il sindaco era al secondo mandato. E nel periodo successivo all’estensione – tra il 2019 e il 2023, quando anche i sindaci con tre mandati non sono rieleggibili – osserviamo una convergenza nei due gruppi, che rafforza l’interpretazione del rallentamento nella crescita delle donne nei piccoli comuni come effetto dell’estensione dei limiti di mandato, anziché come effetto delle quote in giunta.

Perché servono i limiti di mandato

Negli ultimi vent’anni l’Italia ha visto una forte crescita nella partecipazione politica delle donne, grazie al cambiamento delle norme sociali e alle diverse politiche per le pari opportunità, la maggior parte delle quali riguarda le liste di candidati dei partiti e i consigli comunali – i livelli di ingresso in politica – con una crescita della rappresentanza femminile. Eppure, la percentuale di donne elette a sindaco rimane ancora bassa. L’estensione dei limiti di mandato può dunque corrodere alcuni dei benefici delle altre politiche attuate per favorire le pari opportunità in politica. Consentendo un ricambio dei sindaci, i limiti di mandato possono aiutare ad accelerare l’ascesa della nuova generazione con più donne in politica, lasciando loro spazio per competere per posizioni più alte.