Garanzie pubbliche sui prestiti oltre il guado *

Il decreto “Milleproroghe” ha confermato per il 2026 le modifiche al Fondo centrale di garanzia per le Pmi. Superate le emergenze, come utilizzare questi strumenti per promuovere gli investimenti nei settori oggi strategici per la competitività? 

Un dibattito aperto

Le garanzie pubbliche sui prestiti sono state ampiamente utilizzate dai governi per fronteggiare gli effetti della pandemia e della crisi energetica. In Italia, sono state poi seguite dai contributi a fondo perduto.

Oggi si è aperto un vivace dibattito a livello sia europeo sia nazionale sulla possibilità di utilizzarle per scopi di natura strutturale. Ad esempio, il rapporto Draghi suggerisce di ricorrere a garanzie fornite dall’Unione europea per promuovere gli investimenti privati nei settori della sicurezza energetica, della transizione digitale e dell’innovazione tecnologica.

Attualmente in Italia, il principale programma di garanzia pubblica è il Fondo centrale di garanzia per le Pmi (Fcg). Operativo dal 2000, l’Fcg fornisce garanzie sui prestiti concessi da intermediari finanziari a piccole e medie imprese e a professionisti, con un limite di copertura diverso a seconda della finalità del finanziamento. La sua operatività è stata notevolmente potenziata tra il 2020 e il 2023, sia attraverso l’allentamento dei criteri di accesso sia con l’ampliamento della platea dei beneficiari. È stata poi modificata in via temporanea a gennaio 2024, confermando alcune misure introdotte durante la crisi pandemica, ma ripristinandone altre previste dalla normativa precedente, come la non ammissibilità delle imprese più rischiose e un livello più basso di copertura per le operazioni di liquidità. Queste regole di funzionamento sono state confermate dal decreto “Milleproroghe”, fino alla fine di quest’anno.

Le garanzie pubbliche: cosa sono e a cosa servono

Le garanzie pubbliche sui prestiti sono utilizzate principalmente per agevolare il ricorso al credito da parte di soggetti che altrimenti avrebbero difficoltà ad accedervi. Generalmente, in caso di insolvenza del beneficiario, si prevede che lo stato copra una parte delle perdite dell’intermediario, riducendo quindi il rischio di credito per quest’ultimo, che di norma mantiene comunque un incentivo a selezionare e monitorare i beneficiari.

Rispetto ad altre forme di sostegno, le garanzie contengono i costi per le finanze pubbliche, almeno nel breve termine. Secondo le regole di contabilità nazionale, infatti, sono passività potenziali, ossia aumentano il debito pubblico solo in caso di escussione.

L’impatto sull’indebitamento netto, invece, dipende dal tipo di garanzia, standardizzata o one-off. Per le standardizzate – tipicamente concesse a un’ampia platea di beneficiari a condizioni simili e per importi individuali contenuti – al momento della concessione viene registrata nell’indebitamento netto una spesa in conto capitale pari alla stima della relativa perdita attesa. Per le garanzie one-off – che prevedono condizioni specifiche per ciascun beneficiario e solitamente importi più elevati – l’eventuale perdita realizzata ha invece impatto sul deficit solo al momento dell’escussione.

Il loro utilizzo non è tuttavia esente da rischi di comportamenti opportunistici da parte dei beneficiari e genera incertezza sui conti pubblici, a causa delle possibili perdite inattese, potenzialmente più gravi quanto maggiore è la durata della garanzia.

In Europa sono particolarmente diffusi i programmi a favore delle Pmi – da lungo tempo presenti anche in Germania e Francia oltre che in Italia – e quelli volti a coprire i rischi legati all’apertura ai mercati internazionali. Oltre che per le imprese, vi sono anche schemi rivolti alle famiglie (per esempio quello attivo in Italia sui mutui per l’acquisto della prima casa per le giovani coppie) e agli intermediari finanziari (ad esempio, nel 2016 l’Italia ha introdotto in via temporanea garanzie sui titoli senior emessi nell’ambito di operazioni di cartolarizzazione dei crediti in sofferenza).

L’uso delle garanzie in Europa

Eurostat pubblica regolarmente dati sullo stock di garanzie pubbliche nei diversi paesi europei. Dalla loro analisi, relativamente al periodo 2010-2023, emergono in sintesi alcuni fatti. Primo, i paesi possono suddividersi in tre cluster piuttosto distinti: quelli dell’Europa centro-orientale e quelli baltici in cui l’utilizzo delle garanzie pubbliche appare molto limitato (con stock inferiori al 3 per cento del Pil in media; vedi figura 1); quelli in cui il ricorso a questo strumento è assai più ampio, con stock generalmente superiori al 10 per cento del prodotto; infine, quelli che hanno utilizzato le garanzie in risposta a una crisi (principalmente quella dei debiti sovrani). Secondo, per quanto riguarda il tipo di schema, le garanzie one-off sono quelle generalmente più utilizzate. Solo la Francia e alcuni dei paesi con stock più contenuti hanno fatto ricorso in maniera stabile anche alle garanzie standardizzate. Terzo, i governi con vincoli di bilancio più stringenti usano di più le garanzie, probabilmente anche in virtù del loro impatto meno evidente sulle finanze pubbliche nell’immediato.

Figura 1 – Stock di garanzie pubbliche nei paesi dell’Unione europea (in percentuale del Pil)

La situazione in Italia

Per quanto riguarda l’Italia, l’ammontare di garanzie è stato in media pari al 7 per cento del Pil, ma ha superato il 15 per cento in corrispondenza delle crisi pandemica ed energetica. Fino al 2019 il ricorso alle garanzie one-off è stato prevalente (poco al di sotto del 3 per cento del Pil in media all’anno) e pressoché interamente legato a quelle a sostegno del sistema finanziario; dal 2020 si è fatto maggiore ricorso alle garanzie standardizzate.

Limitatamente al nostro paese, altre informazioni sono reperibili nei documenti di programmazione del governo a partire dal 2011. Si tratta di dati di grande utilità perché, diversamente da quelli Eurostat, consentono di analizzare la composizione dello stock di garanzie pubbliche per settore beneficiario, oltre che di cogliere l’andamento dei singoli schemi.

Dalla loro analisi emerge che alla fine del 2024, circa l’80 per cento del totale delle garanzie era destinato alle imprese (quasi 250 miliardi, oltre l’11 per cento del Pil; figura 2) e, di queste, il 40 per cento erano relative ai programmi per fronteggiare le crisi pandemica ed energetica. Poco più della metà delle garanzie a favore delle imprese (oltre 130 miliardi) sono riconducibili agli schemi gestiti da Sace per conto del governo, prevalentemente di natura one-off; le altre sono concesse dall’Fcg e sono di tipo standardizzato. In particolare, tra le prime, negli ultimi anni è cresciuta l’incidenza dello schema di coassicurazione del credito alle esportazioni (che ha superato i 90 miliardi alla fine del 2024).

Nel complesso, tra il 2020 e il 2024 gli accantonamenti a fronte di garanzie standardizzate hanno accresciuto il disavanzo di 1,2 punti percentuali del prodotto (erano stati pari a 0,6 punti nell’intero decennio precedente), mentre le escussioni – pari allo 0,1 per cento del Pil nel 2024 e riconducibili principalmente all’Fcg – sono state in linea con le attese e nei limiti degli accantonamenti già contabilizzati nell’indebitamento netto.

Figura 2 – Stock di garanzie pubbliche in Italia per settore beneficiario (in percentuale del Pil)

Oltre il guado

I dati che abbiamo analizzato evidenziano come negli ultimi quindici anni diversi paesi, tra cui l’Italia, abbiano fatto ricorso a schemi di garanzia pubblica per fronteggiare gli effetti di crisi finanziarie ed economiche. Conclusa l’ultima fase emergenziale, si è iniziato a discutere come impiegare le garanzie per incentivare investimenti ritenuti prioritari, quali quelli relativi alle transizioni verde e digitale. In Italia, sono ad esempio stati avviati a questo scopo i programmi Green New Deal e Archimede, gestiti da Sace.

Siamo oggi a un punto di svolta, molto delicato per la politica economica. Da un lato, un paese come il nostro – dopo un più che ventennale ristagno della produttività – ha l’assoluta necessità di promuovere l’innovazione e gli investimenti, anche facendo maggiormente leva sullo strumento della garanzia pubblica. Dall’altro, eventuali carenze di disegno – ad esempio limiti di copertura troppo elevati o criteri di accesso laschi -, forse comprensibili in un quadro di emergenza, hanno costi maggiori (in termini di efficienza economica e di finanza pubblica) nel caso di strumenti permanenti; questi ultimi vanno quindi accompagnati da un quadro di regole stabile e attentamente calibrato sulle effettive esigenze di contrastare eventuali inefficienze di mercato.

* Le opinioni espresse in questo articolo sono degli autori e non sono riconducibili all’istituzione di appartenenza.