Per le tariffe delle infrastrutture di trasporto occorrono regole chiare

Come ripartire razionalmente fra stato e utenti i costi di investimento nelle infrastrutture di trasporto? Si dovrebbe adottare una visione unitaria della tariffazione. In un paese indebitato, va tenuto conto di quanto l’opera pesa sulle casse pubbliche.

La situazione attuale

Le regole attuali per il finanziamento delle infrastrutture di trasporto sono, a dirlo benevolmente, prive di ogni razionalità economica. Si va da tariffe dove gli utenti pagano solo i costi d’uso (le ferrovie) a casi dove pagano tutto (uso e investimento, come per le autostrade), a casi in cui pagano una parte (molto variabile) come per porti e aeroporti, in cui lo stato si è accollato una quota dei costi di investimento.

Poi c’è la viabilità ordinaria, dove gli utenti. pagano molto di più dei costi sia d’uso che di investimento: le entrate fiscali di settore sono pari a 75 miliardi (56 al netto dell’Iva) per una spesa pubblica inferiore a 20. Una quota di queste tasse “internalizza” i costi ambientali, non si sa quanto, ma certo una grande parte, come confermano studi specifici sia del Fmi che dell’Oecd.

Se appare evidente l’assenza di ogni razionalità complessiva, se ne può intravedere una distorta: la tariffazione è determinata dall’obiettivo di “fare cassa” e non da quello di massimizzare i benefici sociali generati dalle infrastrutture. Per esempio, se i costi di investimento delle linee di alta velocità fossero stati fatti pagare agli utenti, la domanda sarebbe crollata, mentre gli utenti delle autostrade coprono senza difficoltà anche i costi di investimento, oltre a quelli di manutenzione.

Quanto ai costi ambientali, non sono generati dalle infrastrutture, dipendono dai veicoli che le utilizzano, e i costi ambientali “da cantiere” sono simili tra modi di trasporto diversi.

Come decidere: le alternative possibili

Per decidere razionalmente quanto dei costi di investimento far pagare allo stato e quanto agli utenti occorre richiamare alcune evidenze economiche. Un’opera già costruita genera più benefici se utilizzata al massimo della capacità, altrimenti risulta sovradimensionata: più traffico viene servito, maggiori sono i benefici dell’investimento per la collettività. Se l’onere ricade sugli utenti, una quota di traffico andrà perduta o spostata su altre infrastrutture, mentre se ricade sullo stato si avrà un traffico maggiore.

I benefici sono massimi se chi genera costi sociali viaggiando, li paga tutti: con la tariffa paga i costi di manutenzione (e gli eventuali costi di congestione), mentre con le tasse sui carburanti paga quelli ambientali e quelli di sicurezza con i premi di assicurazione. Ma i costi di investimento non sono generati da chi usa l’infrastruttura: farglieli pagare diminuirebbe i benefici sociali, visto che quei soldi sono già stati spesi. Questo approccio, noto come “tariffazione ai costi marginali” (Mcp in inglese), si contrappone alla “tariffazione ai costi medi” (Acp), nel caso che tutti gli oneri siano sostenuti dagli utenti.

Vi è tuttavia un altro costo da considerare, che agisce in direzione opposta. È noto come “costo-opportunità marginale dei fondi pubblici” (Comfp), e dipende dai costi di investimento che rimangono a carico dallo stato. È originato dal fatto la fiscalità non costituisce uno scambio volontario, al contrario degli scambi di mercato, che aumentano comunque il benessere sociale. Si ha una perdita di benessere che non dipende dall’efficienza con la quale quei soldi sono spesi (è nota come “deadweight loss”). Poi ci sono i costi burocratici di riscuotere le tasse ed erogare i fondi.

Il valore del Comfp è stato posto dalle Linee guida del ministero dei Trasporti in un intervallo variabile dallo 0 al 30 per cento dei fondi pubblici impiegati.  Il suo valore esatto è discutibile, mentre dovrebbe esserlo meno quello legato all’indebitamento pubblico, che è un altro tipo di costo sociale. In altre parole, anche se si decide che il primo costo che abbiamo descritto sia zero, un investimento a carico delle casse pubbliche in un paese indebitato ha un impatto diverso rispetto al caso di un paese con i conti in ordine.

In sintesi, è necessario quantificare questo tipo di costo (Comfp), se si intende trovare un equilibrio tra quanto far pagare gli investimenti allo stato e quanto agli utenti. In caso contrario, è sempre più efficiente avere il massimo di traffico, cioè caricare tutti i costi di investimento sullo stato.

In un sistema caotico come quello descritto, questo costo esiste implicitamente comunque, ma risulta arbitrario, mentre sarebbe utile esplicitarlo.

Cosa fare in pratica

Definito il valore del Comfp, la procedura è semplice: occorre ripartire i costi di investimento tra stato e utenti per massimizzare i benefici sociali di un’opera i cui i costi sono dati.

Senza entrare qui in dettagli, lo si ottiene tenendo conto sia di quanto si riducano i benefici alzando la tariffa, sia di quanto aumenti il Compf totale alzando la quota che rimane a carico dello stato.

Vi è certo qualche complicazione, quale il maggior costo del denaro se si intende affidare ai privati anche la fase iniziale di finanziamento, con concessioni di “project financing”, del tipo di quelle fatte per le autostrade, che tuttavia hanno dato risultati molto dubbi, anche in termini di incentivi a una migliore manutenzione. L’ipotesi di maggior efficienza dei privati, alla base di questa scelta, non sembra infatti essere stata verificata né in Italia né in Francia. In entrambi i casi si è assistito a una ri-pubblicizzazione del sistema, per di più nel nostro paese molto oneroso.

Per altre infrastrutture, invece, i concessionari privati hanno dimostrato maggiori capacità di contenere i costi di costruzione. Comunque sia, per le infrastrutture la minimizzazione dei costi è ottenibile con gare separate per gli investimenti e la manutenzione (queste ultime periodiche). Tra l’altro, gare separate ridurrebbero di molto il rischio di “cattura del regolatore”, che invece è massimo in caso di concessioni di lunga durata, come anche segnalato dall’autorità antitrust (Agcm).

Inoltre, se i rischi relativi al traffico si affidano a privati, questi, mancando di reali strumenti di controllo della domanda, si cautelano in fase di contrattazione, riuscendo a neutralizzarli. Per esempio, nessun concessionario privato nel settore autostradale è mai fallito, mentre si sono verificate situazioni di extraprofitti. Una omogeneizzazione complessiva dei sistemi tariffari garantirebbe anche un “level playing field” tra modi di trasporto diversi.

Esistono politiche per spostarsi gradatamente dalla situazione attuale a una più efficiente, basata sull‘approccio Mcp che abbiamo illustrato. Consistono nel ricorrere alla “tariffazione in due parti”, una fissa connessa al recupero dei costi di investimento (non è pensabile di aumentare in tempi brevi gli oneri pubblici del sistema infrastrutturale), e una variabile, secondo i principi che abbiamo illustrato. Di recente, questo approccio è stato suggerito per le autostrade italiane dal ministero dei Trasporti, ma ha incontrato una dura resistenza da parte dei concessionari, che avrebbero visto ridurre drasticamente il loro peso negoziale.

L’attuale sistema genera poi anche rilevanti paradossi.

Le infrastrutture nuove hanno traffici inferiori a quelle esistenti, ma nel caso debbano recuperare per via tariffaria i costi di investimento, hanno tariffe molto più elevate di quelle delle infrastrutture già ammortizzate e spesso congestionate. Anche il solo buon senso rende clamorosa l’inefficienza che ne consegue. Il tema dell’ammortamento meriterebbe poi una specifica attenzione: se i costi di investimento sono pagati in tutto o in parte dagli utenti, una volta recuperati, il prelievo tariffario relativo dovrebbe cessare.

Questo, per esempio, è avvenuto in Spagna per una importante autostrada.

In conclusione, mentre è certo che ogni modo di trasporto presenta problematiche particolari, sembra altrettanto certo che sia necessario avere una visione unitaria della tariffazione delle infrastrutture, basata sulla massimizzazione della loro utilizzazione, quindi con le tariffe minori possibili consentite dai vincoli di bilancio.