Effetto crisi sulle opere pubbliche

I lavori pubblici hanno risentito in modo particolare della crisi. Partono solo le opere minori, da avviare rapidamente con le poche risorse disponibili. Si applicano perciò procedure più semplici, ma meno competitive. La strutturale mancanza di trasparenza. I risultati di uno studio sulla Toscana.

COSA INSEGNA LA TOSCANA

Il settore dei lavori pubblici ha fortemente risentito dell’inasprimento delle condizioni di bilancio degli enti, a sua volta determinato dai vincoli di finanza pubblica e dalla contrazione del credito che hanno accompagnato la crisi economica degli ultimi anni.
È quindi divenuto ancora più importante porre attenzione all’efficienza del mercato, ovvero alla sua capacità di minimizzare costi e tempi di aggiudicazione e di esecuzione dei lavori, a parità di qualità e funzionalità dell’opera. Tempi brevi di aggiudicazione, e un più rapido avvio dei lavori, possono ad esempio assicurare l’efficacia della spesa pubblica in termini anti-ciclici.
Dall’analisi dei dati individuali delle aggiudicazioni di lavori pubblici dell’archivio Avcp, sezione regionale Toscana, sono emersi gli effetti della recente crisi economica sull’avvio di nuovi lavori sul territorio regionale, ma anche le criticità specifiche e strutturali del mercato dei lavori pubblici toscano. (1)
In particolare, la crisi economica sembra aver determinato, da un lato, una maggior frammentazione degli importi e – insieme alle evoluzioni normative – un aumento del ricorso alle procedure negoziali con conseguenze negative sulla partecipazione delle imprese ai bandi; dall’altro lato, si registra un aumento dei ribassi d’asta, a seguito dell’incremento della generale pressione competitiva sulle imprese. In ogni caso, il mercato delle opere pubbliche appare viziato nel nostro paese da una strutturale mancanza di trasparenza, suggerendo un diffuso problema di moral hazard, se è vero che le obbligazioni contratte in sede di gara sono disattese con regolarità pressoché sistematica, tanto nei tempi che nei costi.

PICCOLI LAVORI E PROCEDURE PIÙ SEMPLICI

Negli ultimi anni, le risorse impegnate nell’avvio di nuovi lavori pubblici in Toscana, come nel resto del paese, si sono fortemente ridotte, con un significativo incremento della frammentazione degli interventi. (2) Vengono avviati i lavori con le scarse risorse disponibili, anche a costo di lasciarli incompiuti. Principali responsabili di questo andamento sono gli interventi di nuove costruzioni appaltati dagli enti locali; su di essi sembrano ricadere gli effetti dell’inasprimento dei vincoli di finanza pubblica degli ultimi anni, ma anche della restrizione del credito, nonché della scarsa diffusione delle forme di partenariato pubblico-privato.
E per attivare rapidamente le risorse disponibili si applicano procedure più semplici, ma meno competitive. L’incertezza del quadro di finanza pubblica nazionale e il timore di ulteriori tagli spingono le amministrazioni a spendere rapidamente le scarse risorse disponibili. Nella scelta del contraente privato, si preferiscono, quindi, procedure più semplici, di tipo negoziato – rispetto alle procedure aperte – al di là di quanto riconducibile alle minori dimensioni medie delle aggiudicazioni. Le possibili ragioni sono rintracciabili nell’esigenza delle stazioni appaltanti di ridurre i tempi di aggiudicazione, soprattutto quelli relativi alla fase puramente amministrativa, in modo da non perdere i finanziamenti ottenuti, per massimizzare l’effetto anti-congiunturale della spesa, nonché vedere conclusi i lavori entro il termine delle rispettive legislature.
In base ai nostri dati, le procedure negoziate garantiscono non solo un più rapido processo di aggiudicazione, ma anche minori scostamenti di tempo in fase di esecuzione, favorendo dunque l’efficienza di natura temporale.
In secondo luogo, il maggior ricorso alle procedure negoziate, meno complesse, può rispondere a un vincolo di capacità amministrativa, in molti casi sensibilmente ridotta a seguito dei tagli alle finanze pubbliche, soprattutto comunali.
Infine, l’evoluzione normativa degli ultimi anni, sembra aver perlomeno assecondato, se non promosso, un aumento del ricorso alle procedure negoziate, alzando la soglia di importo al di sotto della quale sono applicabili anche senza previa indizione di gara.

Grafico 1 – quota del numero di interventi aggiudicati con procedura negoziata e aperta, aggiudicazioni di importo > 150.000 euro. 2000-2011 Valori %

MENO CONCORRENZA, MA PIÙ RIBASSI

Un primo e chiaro effetto del maggior ricorso a procedure negoziate si ha sulla diminuzione della partecipazione delle imprese ai bandi. Proprio a partire dal 2008 e nei quattro anni successivi, il numero medio di offerte per bando in Toscana passa da 28,7 (2008) a 18,4 (2011). Il maggior ricorso a formati di gara semplificati può segnalare una possibile diminuzione della concorrenza anche sotto altri aspetti: l’analisi strutturale del mercato evidenzia che sia la procedura negoziata che il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa riducono la probabilità che l’impresa aggiudicataria provenga da fuori Regione.
Contrariamente alle attese, però, la sostituzione tra procedure e la contemporanea riduzione del numero delle imprese concorrenti, non ha comportato, negli ultimi anni, un effetto negativo sui ribassi sul prezzo a base d’asta, che anzi sono cresciuti più velocemente che in passato.
Il dato congiunturale mostra un sensibile aumento del risparmio complessivo medio annuo dovuto ai ribassi di aggiudicazione. Nel quadriennio 2008-2011, le risorse risparmiate in Toscana attraverso le procedure di aggiudicazione sono state circa 225 milioni di euro (pari al 22,5 per cento dell’importo a base d’asta). La percentuale media di ribasso passa dal 15,2 per cento del 2007 al 21,5 per cento del 2012.

Grafico 2 – Trend del numero medio di offerte e della media dei ribassi, aggiudicazioni di importo > 150.000 euro. 2000-2011

La crisi, dunque, sembra aver favorito una riduzione della concorrenza effettiva. Resta quindi ancora molto da fare nella direzione di una semplificazione delle procedure aperte che consenta di coniugare massima pubblicità e partecipazione a una riduzione dei tempi medi di aggiudicazione.
Un’ultima considerazione è che, pur in una Regione come la Toscana caratterizzata da livelli mediamente elevati di capacità di amministrativa, il mancato rispetto degli accordi contrattuali definiti in sede di gara è troppo frequente, tanto in termini di incremento dei costi che di allungamento dei tempi. Mediamente ogni anno nell’80 per cento delle aggiudicazioni non vengono rispettati i tempi e gli importi concordati. Lo scostamento medio di importo (quando positivo) è pari al 50 per cento del valore del ribasso; in altri termini, in media il 50 per cento dei risparmi concordati in sede di aggiudicazione viene recuperato dalle imprese e perso dall’amministrazione durante l’esecuzione dei lavori. Non sono più confortanti le evidenze sul rispetto dei tempi, pur considerando naturalmente anche l’insorgere di possibili imprevisti.
In ogni caso, le procedure – nel nostro paese e in Toscana particolarmente lunghe e complesse – non sembrano portare a congrui risultati nell’esecuzione dei lavori e disincentivano una aperta concorrenza tra imprese.

(1) L’archivio è a cura dell’Osservatorio regionale appalti concessioni e opere pubbliche, presso la Regione Toscana. I dati utilizzati in questo lavoro fanno riferimento al quadriennio 2008-2011. Maggiori approfondimenti in Gori, G. F., Lattarulo, P. (2013), “Opere pubbliche: l’effetto della crisi sulla scarsità di risorse e sull’efficienza del mercato”, Studi e Approfondimenti Irpet. Il lavoro presenta alcune preliminari analisi di natura inferenziale, in linea con quanto suggerito da recenti interventi ospitati su lavoce.info (E. Iossa, 27.11.2012).
(2) Da una media di 260 euro pro-capite di lavori aggiudicati nel periodo 2000-2006 a 160 euro nel periodo 2008-2011. Questo andamento non è specifico per la Toscana, ma si ritrova anche più marcato nei dati nazionali (i valori aggiudicati passano da 280 a 115 euro pro-capite. La dimensione media si riduce del -20 per cento (variazione nell’importo medio aggiudicato nel primo periodo considerato).