Un’indipendenza da rafforzare

Indipendenza, trasparenza, imparzialità, integrità, credibilità sono fondamentali per rendere effettivo un sistema statistico e ottenere la fiducia degli utilizzatori e dei cittadini. Anche alla luce delle nuove strategie della Ue, i principi e l’indipendenza dell’Istat dovrebbero essere inseriti nella Costituzione. In ogni caso, è auspicabile che l’Istituto e la commissione di garanzia divengano Autorità amministrative indipendenti. E le nomine dovrebbero spettare alla presidenza della Repubblica, mantenendo i vincoli di competenza tecnica.

Nelle prossime settimane dovrà essere nominato il presidente dell’’Istituto nazionale di statistica. Il compito tocca alla presidenza del Consiglio dei ministri. Può apparire strano che il vertice di un organismo di garanzia così importante e così delicato venga deciso esclusivamente dal presidente del Consiglio e che le altre istituzioni non abbiano sostanzialmente voce in capitolo, ma questo è ciò che prevede la normativa. Nell’’attuale assetto politico bipolare, l’’Istat è spesso al centro di contrasti fra i diversi schieramenti, dunque una riforma che ne rafforzi l’’indipendenza è sicuramente auspicabile.

L’’attuale normativa

Proprio per il loro ruolo delicato, gli enti preposti alla produzione e diffusione di statistiche pubbliche, un patrimonio della collettività, dovrebbero essere organizzazioni assolutamente indipendenti. Ciò significa che il potere politico e, in particolare, il Governo del paese e le sue articolazioni territoriali, non dovrebbero avere alcuna capacità di influenza sulle scelte di carattere tecnico scientifico, sulle modalità di effettuazione delle rilevazioni e sull’’organizzazione interna degli uffici. Indipendenza, trasparenza, imparzialità, integrità, credibilità sono fondamentali per rendere effettivo un sistema statistico e ottenere la fiducia degli utilizzatori. È scritto chiaramente anche nei principi della statistica ufficiale dell’’Onu e nell’’articolo 285 del Trattato dell’’Unione Europea. (1)
L’’architettura del sistema statistico italiano è delineata nel decreto legislativo n. 322/1989. Il decreto, piuttosto innovativo al tempo, creava il Sistan, il sistema a rete caratteristico della statistica italiana, mentre il vecchio Istituto centrale di statistica diventava Istituto nazionale, con un ruolo centrale e organismi adeguati a svolgerlo (consiglio Istat e comitato di indirizzo e coordinamento-Comstat).
La normativa garantisce all’’Istituto autonomia tecnica, organizzativa e funzionale, ma lo sottopone alla vigilanza della presidenza del Consiglio. L’’organismo di garanzia (la “Commissione di garanzia per l’informazione statistica”) è istituito presso la presidenza del Consiglio. Vengono nominati su proposta del presidente del Consiglio dei ministri il presidente e i cinque membri del consiglio dell’’Istat, alcuni membri del comitato di indirizzo e coordinamento (Comstat) e tutti quelli della commissione di garanzia. Dal punto di vista normativo, l’’autonomia dell’’Istat appare debole. Ma in tutte le democrazie moderne, la funzione statistica è sempre stata emanazione di ministeri e istituzioni sottoposte ai Governi nazionali. A onor del vero, la particolare tradizione dell’’Istituto italiano e la precisione normativa circa i soggetti abilitati a svolgere i ruoli di governo dell’’ente, necessariamente di provenienza tecnica (solo professori ordinari di statistica, economia e materie affini), hanno costituito sino a oggi una notevole garanzia indiretta. Ma i tempi sono ormai maturi affinché venga rafforzata l’’autonomia delle istituzioni statistiche in tutta Europa.

Le strategie dell’’Unione Europea dopo lo scandalo greco

Il recente scandalo della Grecia, dove l’’Istituto di statistica avrebbe certificato per diversi anni un deficit pubblico ben inferiore rispetto ai valori effettivi (vedi Manasse), così da non violare i criteri del Patto di stabilità, mette bene in evidenza come la reale indipendenza delle istituzioni statistiche sia un bene prezioso per tutti i cittadini europei. Per svolgere con maggiore efficacia i compiti di vigilanza fiscale, ai primi di marzo la Commissione europea ha adottato un progetto di regolamento volto a migliorare la qualità delle statistiche di bilancio nazionali. (2) Riconosce a Eurostat la possibilità di eseguire, oltre alle regolari missioni, ispezioni approfondite negli Stati membri con il fine di verificare l’’affidabilità dei dati fiscali trasmessi. (3)
La proposta intende anche migliorare la diffusione delle best practice per quanto concerne l’’elaborazione e la comunicazione dei dati nel contesto della procedura per i disavanzi eccessivi. Inoltre, rafforza la trasparenza, e quindi la responsabilità, in tutto il processo sia degli Stati membri che della Commissione. Ad esempio, è prevista la pubblicazione dei dati comunicati e degli inventari delle fonti e dei metodi utilizzati per elaborare i conti, nonché le relazioni delle missioni. Il secondo aspetto della nuova strategia Unione Europea riguarda l’’istituzione di norme minime valide su scala europea per rafforzare indipendenza, integrità e responsabilità degli istituti nazionali di statistica. (4) Nel breve periodo, c’’è l’’intenzione di approvare un “codice di condotta europeo sulla statistica” da far adottare non solo a Eurostat, ma a tutti gli istituti nazionali. Nel medio periodo, è prevista una riforma normativa dell’’assetto complessivo del sistema statistico europeo per adeguarlo ai mutamenti più recenti e accentuarne l’’indipendenza e la credibilità. Ovviamente, poiché la competenza della produzione delle statistiche è e rimane nazionale, ci deve essere l’’impegno dei singoli paesi membri.

Il futuro dell’’Istat

Alla luce degli orientamenti europei, ormai è ineludibile rivedere il sistema statistico italiano, riformare la legge 322/89 e procedere ad alcune modifiche nelle modalità di nomina dei membri del consiglio dell’’Istat e dello stesso presidente.
In primo luogo, è auspicabile che l’’Istat e la commissione di garanzia per l’informazione statistica divengano “Autorità amministrative indipendenti”. In verità, sarebbe necessario un passo ulteriore: i principi della statistica pubblica e l’indipendenza dell’’Istat dovrebbero essere inseriti nella Costituzione. In ogni caso, il presidente dell’’Istat, i membri del consiglio e del Comstat dovrebbero essere nominati dal massimo organo di garanzia, la presidenza della Repubblica, mantenendo i vincoli di provenienza tecnica. Andrebbe eliminata la pericolosa commistione di ruoli tra l’organo di programmazione e indirizzo (il consiglio dell’’Istat) e l’’organo di controllo (la commissione di garanzia per l’’informazione statistica), con il controllore che fa parte dell’’organo che deve controllare e il presidente dell’’Istat che partecipa alle riunioni del commissione di garanzia.
I membri della commissione di garanzia per l’’informazione statistica dovrebbero essere di nomina parlamentare, eletti a maggioranza dei due terzi (analogamente all’’Autorità dell’’energia). I compiti e poteri della commissione andrebbero rafforzati ed estesi a tutti gli organismi del Sistan e ai soggetti “privati” che producono e diffondono statistiche. I poteri ispettivi connessi al compito di vigilanza andrebbero esplicitati e dovrebbe esserle garantita un’adeguata autonomia organizzativa e di bilancio. Infine, è da cancellare l’’ultimo comma dell’’articolo 14 della 322/89, che sottopone l’’Istat alla vigilanza della presidenza del Consiglio.

(1) Il testo sui fondamentali principi della statistica ufficiale si trova sul sito delle Nazioni Unite http://unstats.un.org/unsd/goodprac/bpabout.asp.

(2) Il testo del progetto si può trovare sul sito http://epp.eurostat.cec.eu.int/cache/ITY_PUBLIC/REGULATION/EN/REGULATION-EN.PDF.

(3) Attualmente Eurostat può solo raccogliere i dati dai vari paesi e fornirli (“provides”) alla Commissione e al pubblico mentre non è previsto alcun effettivo potere di controllo o auditing.

(4) Si veda il comunicato della Commissione del 22.12.2004 al sito http://epp.eurostat.cec.eu.int/cache/ITY_PUBLIC/FISCAL_STATISTICS/EN/FISCAL_STATISTICS-EN.PDF.