La breve stagione dell’autonomia regionale

A partire dal 2001, le Regioni a statuto ordinario avevano avuto (con il decreto 56/2000) ampia autonomia sull’Irap, con la possibilità di variare l’aliquota, in aumento e in riduzione, dell’1 per cento – su un’aliquota media del 4,25 per cento – e di operare differenziazioni tra settori e categorie di contribuenti. Si è trattato però di una breve stagione, perché solo due anni più tardi, con la Legge finanziaria per il 2003, i margini di autonomia sono stati drasticamente ridotti in attesa di un accordo (…) sui meccanismi strutturali del federalismo fiscale, accordo mai raggiunto. Eppure, quasi tutte le Regioni hanno ampiamente sfruttato gli spazi di autonomia, con una serie di interventi, che vengono attuati già a partire dal 2001 e si intensificano nel 2002, per poi rallentare, fino a fermarsi del tutto, con la proroga del “blocco” decisa dalle ultime due leggi finanziarie.  Come sono stati utilizzati gli spazi di autonomia? Emergono comportamenti comuni alle diverse Regioni? Alcuni aspetti interessanti si traggono dall’analisi dei principali provvedimenti regionali in materia di Irap (Tavola 1) e meritano di essere sottolineati. (1)

Le Regioni, forse contrariamente a quanto ci si sarebbe potuto aspettare, non hanno utilizzato i margini di autonomia al solo scopo di accrescere il gettito, attraverso un aumento generalizzato dell’aliquota.
Alcune Regioni hanno soltanto ridotto l’aliquota dell’Irap, aumentando, in compenso, altri tributi propri (come la tassa automobilistica o il tributo speciale per il deposito in discarica di rifiuti solidi; la metà delle Regioni ha aumentato l’aliquota dell’addizionale all’Irpef); altre hanno utilizzato gli incrementi di aliquota Irap disposti in alcuni settori per finanziare le riduzioni in altri. E la differenziazione delle aliquote ha seguito percorsi simili nelle diverse Regioni.
Innanzitutto, l’Irap è stata utilizzata a fini di redistribuzione del carico fiscale tra le diverse categorie di contribuenti, che ha visto privilegiati i settori e le categorie finanziariamente più deboli o largamente impegnati in attività di rilevanza sociale, il che ha probabilmente reso anche più accettabili da un punto di vista politico le misure adottate.  Quasi tutte le Regioni hanno infatti ridotto (in alcuni casi azzerato) l’aliquota per le Onlus, gli organismi non governativi e le cooperative sociali. Le risorse per finanziare questi interventi sono state recuperate con incrementi dell’aliquota nei settori più forti finanziariamente. Molte Regioni hanno aumentato l’aliquota sul settore bancario, finanziario e assicurativo, portandola per lo più al di sopra del 5 per cento (giova peraltro ricordare che l’introduzione dell’Irap aveva particolarmente avvantaggiato il settore bancario e assicurativo, tanto che lo stesso legislatore nazionale aveva inizialmente deciso di sottoporre queste categorie ad una tassazione più elevata della media).
In secondo luogo, l’Irap è stata usata, in un certo senso, come vero e proprio strumento di politica economica, a fini di incentivo e sostegno ad alcuni settori produttivi. In modo differenziato sul territorio e in dipendenza delle specificità regionali, molte Regioni hanno introdotto agevolazioni per le aziende del settore agricolo e del settore turistico, per i soggetti operanti nei comuni montani, per le imprese di nuova costituzione, soprattutto giovanili e femminili.
In terzo luogo, va osservato che gli incrementi di aliquota più rilevanti sono stati attuati nelle Regioni con i deficit più pesanti nel comparto sanitario, come Marche, Lazio, Lombardia. Ma anche in questi casi, non si è trattato di un aumento indiscriminato dell’aliquota e all’esigenza di “far cassa” si è accompagnato il mantenimento delle agevolazioni per i settori “meritevoli”.
In conclusione, le Regioni tutte (fanno eccezione solo Calabria e Campania, ma può darsi che non abbiano fatto in tempo) hanno utilizzato la tanto vituperata Irap, non solo e non tanto per finanziare i deficit sanitari, per i quali hanno maggiormente fatto ricorso all’addizionale all’Irpef, ma soprattutto per finalità redistributive o di supporto all’attività economica. E questo è un risultato interessante, se si considera anche la scarsa esperienza in questo campo, dati i vincoli posti dal legislatore nazionale.
Certamente, non è possibile esprimere un giudizio definitivo sul comportamento delle Regioni, perché la fase dell’autonomia sull’Irap (e sull’addizionale all’Irpef) è stata troppo breve e alcune Regioni che magari avevano programmato altri interventi si sono trovate spiazzate dal repentino cambiamento di rotta del governo centrale. Ma il bilancio di quella breve stagione può considerarsi tutto sommato positivo.

(1) Per un’analisi più approfondita vedi M. Flavia Ambrosanio e Massimo Bordignon “Il federalismo in pratica: il benchmarking delle politiche di entrata e di spesa delle Regioni italiane” http://www.confindustria.lombardia.it/CL/sitoCL.nsf/wv01/33F758A7DD4265F2C1256F8F004B6500?OpenDocument