Così l’efficienza entra in tribunale

Adottando un semplice decalogo, il tribunale di Torino ha aumentato in modo notevole la produttività. A parità di risorse e organico. Se tutti i tribunali italiani avessero fatto altrettanto, il numero di giorni medio per un giudizio di primo grado nelle cause di contenzioso civile sarebbe sceso da 1007 giorni nel 2001 a 769 giorni nel 2005. La situazione della nostra giustizia può dunque migliorare decisamente se funzionari di vertice motivati esercitano effettivamente i loro poteri direttivi. E se la cooperazione di tutto lo staff è stimolata da adeguati incentivi.

Una delle ragioni più importanti della scarsa competitività del sistema Italia e della sua scarsa attrattività per gli investimenti internazionali è lalentezza della giustizia civile.
Per risolvere la situazione, semplificando brutalmente, possiamo individuare tre leve fondamentali: la revisione delle norme del processo e della struttura delle tariffe degli avvocati; l’aumento di magistrati, funzionari e mezzi; l’introduzione, anche in questo comparto così delicato della pubblica amministrazione, di adeguati incentivi a giudici e personale amministrativo.
In genere, si parla sostanzialmente solo delle prime due, lamentando, peraltro non senza ragione, la cronica mancanza di risorse. Vogliamo qui mostrare che si possono ottenere risultati molto incisivi agendo, a parità di risorse, sugli incentivi ai magistrati e ai cancellieri, i funzionari che nei tribunali svolgono compiti amministrativi.

Il decalogo torinese

Senza richiedere risorse aggiuntive, senza postulare ulteriori riforme del processo civile, iltribunale di Torino ha ottenuto nell’ultimo quinquennio risultati così significativi da meritare una specifica menzione della Commissione europea. (1)Semplicemente, su iniziativa del suo presidente, sin dal 2001 ha messo a punto un "decalogo", una serie di norme di comportamento rivolte a giudici e cancellieri volte a ridurre i tempi dei processi.
Nonostante non sia immune dalle carenze di organico e mezzi che affliggono tutti i tribunali della penisola, quello di Torino ha messo a segno una performance di grande rilievo: considerando solo il contenzioso ordinario, si è giunti a una riduzione del33 per cento del carico pendente in cinque anni (2001-2006).
Al decalogo, adottato nell’ambito del "Programma Strasburgo", si sono aggiunti piccoli ma cruciali incentivi(2): "per i magistrati, la menzione del contributo offerto da ciascun giudice per il conseguimento degli obiettivi nei pareri redatti per la progressione in carriera; per il personale amministrativo, l’inclusione del programma fra i cosiddetti progetti finalizzati concertati con i sindacati e rilevanti ai fini del premio di produttività previsto da Ccnl".
Ma quali sono i contenuti del "decalogo"? Nessun segreto, ma semplice buona applicazione della disciplina vigente.(3) Né, del resto, potrebbe essere diversamente, trattandosi delle norme che regolano il processo civile.
Alcune disposizioni sono volte a rendere più fruttuoso il tempo trascorso in udienza, alla presenza delle parti e dei loro legali: a tal fine il giudice deve effettivamente esercitare il potere di direzione del processo che la legge gli affida. Per poterlo fare, ovviamente, deve conoscere approfonditamente le "carte" processuali, e analoga conoscenza deve pretendere dai legali; di quanto accade deve dare atto scrupolosamente nel verbale, che diventa così un importante strumento di gestione del processo. Si scoraggia la produzione di memorie scritte, valorizzando le norme del codice di procedura che consentono la più veloce trattazione orale della causa.
Altre disposizioni puntano a concentrare le attività. Sono sconsigliati intervalli eccessivamente lunghi tra un’udienza e l’altra (di norma non devono superare i 40-50 giorni), al fine di assicurare a ciascun processo una media tendenziale di otto/dieci udienze all’anno. Anche se richiesti dalle parti, ad esempio perché ci sono trattative in corso volte alla definizione della controversia, i rinvii devono essere concessi con parsimonia, e solo se paiono davvero utili.
Un altro gruppo di prescrizioni si propone di rendere più snella ed efficace la parte più propriamente istruttoria del processo, quella in cui si cercano riscontri alle contrapposte tesi, ascoltando testimoni, facendo perizie, eccetera. Anche qui, semplici richiami all’effettiva osservanza delle norme di procedura, spesso trascurate nella prassi: testimoni sentiti solo se necessario, nel numero minimo, su fatti e circostanze precisamente individuate, affinché non siano introdotte inutili divagazioni; consulenti del giudice chiamati al rispetto dei tempi loro concessi, e a fornire documentazione adeguata della attività svolta in contraddittorio con le parti.
Infine, il giudice deve adoperarsi ogniqualvolta gli paia opportuno per la conciliazione della lite, potere che del resto gli è affidato dalla legge.) E perché ciò non resti un vuoto auspicio, sono suggeriti alcuni semplici accorgimenti.
Il decalogo sembrerebbe dunque contenere regole tanto semplici da rasentare la banalità. Eppure così non deve essere, se hanno consentito al foro sabaudo di ascendere in pochi anni ai vertici delle statistiche di efficienza complessiva raccolte dal ministero della Giustizia per quanto riguarda durata media dei processi civili e indice di smaltimento. (4)

La "produttività" dei tribunali italiani

Per valutarne in modo più puntuale gli effetti, nella tabella sottostante abbiamo provato a ricostruire il movimento del contenzioso civile ordinario dei tribunali dei nove principali capoluoghi di Regione nel 2001 e nel 2005.(5) La nostra indagine riguarda il primo grado delle cause civili, e solo il contenzioso, in quanto solo a questo trova applicazione il decalogo di Torino.

La tabella 1 mostra il numero dei procedimenti pendenti iniziali, iscritti e definiti (con sentenza o in altro modo) in corso d’anno, e quelli pendenti finali, per ciascuno dei tribunali presi in esame, negli anni 2001 e 2005.

Sulla base di questi dati si possono costruire delle misure di produttività che, per quanto approssimative, ci consentono di valutare l’impatto del "decalogo" di Torino. Nella tabella 2 indichiamo, per ciascuno degli anni di riferimento, e sulla base delle definizioni dell’Istat, tali misure, che riguardano la durata media dei processi (e sua variazione percentuale tra 2001 e 2005) e l’indice di smaltimento dei processi. (6)

Dall’esame di questi dati osserviamo che il tribunale di Torino, che peraltro già nel 2001 mostrava una durata media del processo civile inferiore a quella degli altri, ha conseguito un’ulteriore, importante riduzione, la terza più ampia nei tribunali considerati. E assume ancora maggior rilievo se osserviamo che Roma e Napoli, che partivano da posizioni molto arretrate, potevano per ciò stesso contare su margini di miglioramento molto maggiori.
La performance del tribunale di Torino è ancora più evidente ove si guardi all’indice di smaltimento. Questo, che già nel 2001 era il più elevato tra i tribunali considerati, è ulteriormente cresciuto nel 2005, contrariamente a quanto si osserva in quasi tutte le altre sedi. Benché la valutazione del parametro richieda una qualche cautela (a parità di altre condizioni, sul suo andamento influisce la serie storica dei procedimenti "iscritti"), si può comunque osservare che il valore dell’indice fatto registrare a Torino nel 2005 è superiore del 35,3 per cento a quello di Roma, il secondo più alto.

Non è solo un problema di risorse

L’esperienza di Torino consente alcune importanti riflessioni. Costruire misure di produttività per i tribunali, come più in generale per tutto il settore pubblico, è difficile, ma non impossibile.
I tribunali hanno indici di produttività molto diversi tra loro, e ciò non deve sorprendere, perché ciascuno si misura con una realtà locale diversa. Tuttavia, dai dati che abbiamo presentato emerge che il tribunale di Torino, con il suo semplice decalogo ha aumentato in modo visibile la produttività, a parità di risorse e organico. Pur considerando la situazione di partenza migliore di altre realtà, è ipotizzabile che i significativi miglioramenti ottenuti a Torino si possano replicare anche in altre sedi.
Quali sarebbero i risultati concreti dell’estensione di questo programma a tutti i tribunali di Italia? Difficile dirlo. Ma ipotizzando che si possano ottenere miglioramenti di efficienza analoghi pur partendo da condizioni di produttività così diverse, se tutti i tribunali italiani avessero ottenuto la stessa performance di Torino, il numero di giorni medio per ottenere un giudizio di primo grado per le cause di contenzioso civile sarebbe sceso da 1007 giorni nel 2001 a 769 giorni nel 2005. A tutt’oggi la durata media ufficiale calcolata sulla base delle tabelle del ministero risulta essere di 838 giorni.
L’esperienza esaminata consente di affermare che la carenza di risorse non è l’unico male della nostra giustizia. A parità di risorse, l’effettivo esercizio dei poteri direttivi da  staff può incidere significativamente sull’efficienza dei tribunali.
È vero dunque che il settore giustizia richiede unariforma complessiva, che riguardi, tra l’altro, norme processuali, tariffe forensi e riorganizzazione degli uffici, ma anche in questo ambito gli incentivi a magistrati e funzionari possono consentire forti recuperi di efficienza.

(1) Si tratta di una menzione speciale attribuita nell’ambito del premio "Bilancia di cristallo" per le pratiche innovative che contribuiscono a migliorare la qualità della giustizia civile, organizzato dalla Commissione europea e dal Consiglio d’Europa.
(2) Vedi tribunale Torino, Relazione annuale al programma Strasburgo, 17 febbraio 2003, pag. 4. Il programma Strasburgo serve a evitare gli effetti della legge Pinto. La legge89, in vigore dall’aprile 2001, trasferisce dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea alla Corte d’appello la competenza a pronunciarsi, entro quattro mesi dalla presentazione del ricorso, con decreto immediatamente esecutivo e impugnabile per Cassazione, sulla lesione del diritto all’equo processo in termini ragionevoli.
(3)Lo si può leggere alla pagina www.agatavvocati.it/art/strasburgo/Delib.rtf
(4) Cfr. documento del ministero della Giustizia 12 maggio 2006.
(5) Abbiamo preso come riferimento i dati riportati nel sito del ministero della Giustizia per gli anni 2001 (http://www.giustizia.it/statistiche/statistiche_dog/2001/civile/sceltadistrettic01.htm) e 2005 (http://www.giustizia.it/statistiche/statistiche_dog/2002/civile/distretti_civ.ht). Al fine di ottenere dati comparabili per tutte le sedi, abbiamo escluso dal computo oltre a fallimenti, esecuzioni mobiliari e immobiliari, procedimenti speciali, presidenziali e camerali, decreti ingiuntivi e volontaria giurisdizione, anche tutti i procedimenti relativi alla materia familiare, per i quali non era possibile (in base ai soli dati del ministero) distinguere quelli contenziosi da quelli non contenziosi. Ciò spiega la lieve divergenza dai dati reperibili in rete relativi al tribunale di Torino e diffusi dallo stesso, che comprendono appunto i procedimenti contenziosi in materia di famiglia.
(6) Durata media in giorni = 365 * (pendenti iniziali + pendenti finali)/(iscritti + esauriti);
Indice di smaltimento (%) = esauriti * 100 / (pendenti iniziali + iscritti)