SPOILS SYSTEM ALL’INGLESE

Serve o non serve lo spoils system nella pubblica amministrazione? Serve a portare nel settore pubblico talenti o manager di successo? In Inghilterra si è tentata una strada che punta su trasparenza e merito. La responsabilità ultima delle nomine al vertice dei “public bodies” resta dei ministri competenti. Ma la scelta avviene sulla base di una ristretta lista di candidati selezionati da un gruppo di esaminatori indipendenti. Che non rispondono al ministro, ma a un commissario altrettanto indipendente dal governo. E che ogni anno manda al parlamento un rapporto dettagliato.

Lo spoils system serve perché consente di allineare l’’azione amministrativa alle preferenze democratiche e potenzialmente di attrarre talenti o manager di successo del settore privato. Lo spoils system non serve perché diventa uno strumento per sottomettere la struttura amministrativa alle volontà strettamente partitiche, rischia di condurre al clientelismo e mina l’’imparzialità dell’amministrazione. Le due affermazioni contrapposte riecheggiano spesso, sia nella letteratura, sia nell’’opinione pubblica. E ancora più spesso si arriva alla fatidica domanda: spoils system o merit system? Forse, occorre superare questa diatriba e concentrarsi piuttosto sul tentativo di individuare alcune condizioni in grado di migliorarne il funzionamento. Può in questo aiutarci l’esperienza del Regno Unito.

L’’ESPERIENZA INGLESE

Il commissario per le nomine pubbliche è stato istituito in Inghilterra (e Galles) nel novembre 1995, in seguito alla raccomandazione del primo rapporto del Committe on Standards in Public Life, a sua volta insediato nel 1994.
È bene precisare che compito del commissario non è di procedere alle nomine, ma di far sì che i ministri competenti nominino i vertici dei vari “public bodies” esterni – tra cui la Bbc – sulla base del merito, dopo un corretto, trasparente e aperto processo di scelta e comunque garantendo i principi di efficacia, efficienza e uguaglianza di opportunità. (1)
Il commissario viene nominato dalla regina, è indipendente dal governo, e non proviene dal civil service system. Si avvale di un proprio ufficio attraverso il quale svolge il lavoro di supervisione: in tutto si tratta di otto persone con differenti ruoli.
Il commissario si ispira a sette principi. 1) La responsabilità ministeriale: la responsabilità ultima  per le nomine effettuate ricade comunque sul ministro competente. 2) Il merito. 3) Lo scrutinio indipendente: tutte le nomine devono essere effettuate dopo un esame delle candidature svolto da un gruppo di esaminatori che comprende almeno un “Indipendent Public Appointments Assessor”. Chi aspira a diventare un “Indipendent Public Appointments Assessor” si sottopone a un accreditamento, gestito direttamente dagli uffici del commissario. 4) Le pari opportunità. 5) La probità. 6) La trasparenza del processo di nomina: tutte le fasi devono essere documentate e registrate: ad esempio devono essere pubbliche tutte le domande ricevute e i giudizi che motivano le scelte effettuate. Sono i dirigenti dei dipartimenti ministeriali che si occupano di istruire il processo di nomina, lasciando al ministro solo la scelta finale. Il gruppo degli esaminatori produce una lista di almeno due “appointable candidate”, eventualmente – se previsto nel processo di selezione – in ordine gerarchico di preferenza. 7) La rispondenza della qualità delle nomine rispetto alla natura del posto da occupare e alle responsabilità connesse.
Il commissario ha dunque previsto che vi sia per ogni nomina lo scrutinio di un panel con almeno un “Indipendent Public Appointments Assessors”; inoltre, svolge un audit complessivo dell’’operato degli “Indipendent Public Appointments Assessors” e dell’’effettivo rispetto del “Code of Practice” attraverso delle azioni investigative – alcune effettuate a sorpresa ed in maniera anonima (c.d. mistery shopping) – ed una minuziosa raccolta di informazioni che confluiscono poi in un report annuale. Il Code of Practice – la cui ultima versione è dello scorso agosto – funge da best practice e da riferimento operativo per i principi e le azioni da seguire nel processo di nomina. Nelle indagini a sorpresa, il commissario chiede ai membri del panel di riferire come hanno gestito il processo di nomina e di fornire tutta la documentazione prodotta.
Allo stesso tempo, chiunque può presentare un reclamo sulle modalità di un dato processo di nomina. In tal caso, la gestione del reclamo presentato al commissario viene rimessa al Dipartimento che ha istruito la pratica, con l’obbligo di rispondere tempestivamente. Se il commissario non è soddisfatto della risposta può intervenire richiedendo tutta la documentazione e sentendo le parti coinvolte. Se verifica un’’inadempienza non può modificare l’esito del processo di nomina, ma rende pubblica l’’inadempienza nel suo rapporto annuale, accuratamente analizzato dal Parlamento: risulta quindi evidente come il commissario eserciti innanzitutto un’’azione di supervisione e di moral suasion. E a giudicare dal numero dei reclami ricevuti nell’ultimo anno -pari al 1,9 per cento dei processi di nomina – il sistema sembra funzionare.
Giusto per dare un’’idea dell’’entità’ del fenomeno delle nomine pubbliche in Inghilterra – dovuto alla crescita dei cosiddetti Quangos (Quasi-autonomous non-government organisation) -, si consideri che le persone nominate nei circa 1200 public bodies individuati sono in tutto intorno alle 18.500. Solo nell’’ultimo anno sono state nominate 2.621 persone: senza quote rosa, ma in base ai loro meriti, il 32,6 per cento sono donne e il 7,7 per cento appartiene a minoranze etniche. (2)
Resta evidente il fatto che il sistema ha anche dei lati negativi, come i costi necessari a sostenerlo, i tempi fisiologicamente più lunghi per la scelta delle persone da nominare e un certo livello di burocratizzazione delle procedure.

CONCLUSIONI

È importante ribadire che l’’efficacia dello spoils system dipende innanzitutto dall’’etica dei politici e dalla cultura amministrativa dominante, e quella inglese è certamente diversa dalla nostra. Ciononostante, il caso inglese sembra interessante sia dal punto di vista della competitività, del rigore e della trasparenza del processo di nomina, sia dal punto di vista delle condizioni organizzative che si possono mettere in campo per tutelare i principi della meritocrazia e favorire l’’attrazione di talenti nel settore pubblico.
È quest’ultimo un elemento particolarmente interessante, se si considera che la commissione non regola ogni pratica di spoils system, ma solo le nomine governative nei posti di consigliere di amministrazione dei public bodies. Anche in Italia, e a tutti i livelli della pubblica amministrazione, vediamo infatti la crescita di enti, aziende e organismi controllati o partecipati e dunque una soluzione simile potrebbe forse rivelarsi  necessaria. Come sempre, non si tratta di importare acriticamente prassi preconfezionate, ma eè indubbio che le esperienze di altri paesi possono aiutarci nei ragionamenti su come garantire l’’effettiva affermazione e declinazione concreta di una cultura e di una pratica come quella della meritocrazia.

(1) Il termine “public bodies” – usato dallo stesso commissario – permette di disporre di una categoria logica capace di ricomprendere sinteticamente tutte le differenti organizzazioni (agenzie nazionali e regionali, società pubbliche, enti parco, aziende sanitarie, fondazioni ecc.) verso cui il commissario esercita il suo potere di regolazione e di scrutinio nei processi di nomina dei board. Si precisa che tale potere non riguarda le nomine che afferiscono al sistema del pubblico impiego (ad esempio, direttori generali) o al sistema giudiziario.

(1) Per approfondimenti: Denton, M. (2006), “The Impact of the Committee on Standards in Public Life on Delegated Governance: The Commissioner for Public Appointments”, Parliamentary Affairs, 59(3): 491-508; Flinders, M. (2009), “The Politics of Patronage in the United Kingdom: Shrinking Reach and Diluted Permeation”, Governance, 22(4): 547-570. Inoltre: www.publicappointments.gov.uk; www.publicappointmentscommissioner.org