La Finanziaria reintroduce la possibilità di finanziare lotti costruttivi e non più solo lotti funzionali delle infrastrutture previste dalla Legge obiettivo. Si potranno così aprire molti nuovi cantieri. Ma è anche possibile che si moltiplichino i casi di puro spreco delle risorse pubbliche. In particolare nelle ferrovie, dove più gravi sono i problemi tecnici di raccordo tra parti nuove e rete esistente: basta pensare al cambio di tensione tra alta velocità e linee ordinarie. Ricordando che oltretutto gli “stop and go” costano molto cari.
Con due commi, il 228 e il 229, del consueto maxi-emendamento che ha chiuso la vicenda dellultima Legge finanziaria, è stata reintrodotta nella normativa italiana la possibilità per il Cipe di finanziare le opere pubbliche e segnatamente quelle comprese nella Legge obiettivo per lotti costruttivi e non più solo per lotti funzionali. La scelta è stata giustificata in nome del sano pragmatismo: procedendo per lotti costruttivi, è possibile aprire molti più cantieri che procedendo per lotti funzionali. Ma è anche possibile che si moltiplichino i casi di puro spreco delle risorse pubbliche e che rallenti ulteriormente la realizzazione delle opere.
IN LODE DEL LOTTO FUNZIONALE (IN MANCANZA DI MEGLIO)
Ma cosa significa lotto funzionale? Significa una parte di una infrastruttura che può essere utilizzata (funzionare, appunto) anche se lopera non è completa: per esempio, una tratta ferroviaria da stazione a stazione, o una tratta autostradale da casello a casello. Già così ci sono problemi di sprechi, se lopera non è poi terminata in tempi brevi: per esempio, unautostrada prevista a quattro corsie per il traffico tra due grandi città, risulterà molto sovradimensionata se collega solo una grande città con una cittadina vicina. Lideale sarebbe che non fossero ammesse al finanziamento opere che sono ben lontane dallessere giunte a un sufficiente grado di avanzamento progettuale e dallaver ricevuto laccordo degli enti territoriali che accampano svariati diritti di veto, perché i costi stimati in base a progetti di massima e che ancora non hanno subito le varianti necessarie a ottenere il consenso sul territorio sono inevitabilmente di molto inferiori a quelli che si rivelano a progettazione ultimata. (1)
In secondo luogo, non dovrebbe essere consentito aprire un cantiere senza avere certezze dei fondi (e dei tempi di erogazione) fino al compimento dellintera opera. In questo senso sono più volte andate le raccomandazioni della Corte dei conti. Si noti che i problemi dei lotti non funzionali sono molto più gravi per le ferrovie, soprattutto per le linee alta velocità, che non per le autostrade, per una ragione molto semplice: il trasporto ferroviario presenta rotture di carico che lo rendono molto più funzionale alle lunghe distanze, e presenta problemi tecnici di raccordo con la rete esistente molto maggiori (si pensi per esempio al cambio di tensione tra AV e linee ordinarie). Un pezzo di autostrada, invece, è facilmente raccordabile con la viabilità ordinaria, come mostrano i diversi esempi di quelle non finite ma che comunque svolgono un ruolo di velocizzazione del traffico, per esempio configurandosi come by-pass di attraversamenti urbani. Se potessero essere ammessi al finanziamento solo lotti funzionali, si eviterebbero le infrastrutture che finiscono nel nulla e quelle raccordate temporaneamente per molti anni: delle une e delle altre ci sono molti esempi, al Nord come al Sud, eredità della vecchia prassi dei lotti non funzionali.
LE CONSEGUENZE DEGLI STOP AND GO
Con lultima Finanziaria si ritorna proprio a quella vecchia prassi. Con i lotti costruttivi si ri-apre la strada al moltiplicarsi degli stop and go. I quali costano molto cari: spesso, quando i cantieri sono bloccati, non risulta possibile licenziare la mano dopera occupata o dismettere i macchinari noleggiati con contratti a lungo termine. Inoltre, lo stesso prolungamento dei tempi di costruzione, anche se non vi fosse alcuno spreco, né inflazione, genera un altro costo sociale, dovuto al fatto che il capitale pubblico investito non genera benefici per molto tempo. Per fare un banale esempio numerico, a parità di ogni altro costo, unopera che richiede il doppio del tempo fisiologico a essere terminata, costa alla collettività dal 9 per cento in più (se si usa un saggio di sconto del 3 per cento) al 21 per cento in più (se si usa un saggio di sconto del 5 per cento).
Inoltre, i progetti che il ripristino dei lotti non funzionali consente di sbloccare sono tra i meno convincenti di quelli sul tavolo: la linea AV Milano-Genova – giudicata inutile dallo stesso vertice di Fs, e dal costo record previsto (nel 2007) di 62 milioni al km; il completamento della nuova linea Pontremolese Parma-La Spezia (vicina e parallela alla precedente); e infine lavvio dei lavori sulla linea AV Torino-Lione. Tutte linee concepite essenzialmente per il traffico merci, il quale soffre non certo per mancanza di binari o per bassa velocità, ma per la debolezza strutturale della domanda e per linadeguata gestione logistica. Guarda caso, si tratta solo di progetti ferroviari – per lo più ad alta velocità – cioè quelli per i quali i costi del lotto non funzionale sono maggiori.
PROMESSE SENZA RENDICONTI
Ma perché i politici sembrano sempre desiderosi di aprire più cantieri possibile e altrettanto disinteressati ai risultati delle spese effettuate? Lapertura di un cantiere è vissuta come la realizzazione di una promessa (elettorale), come prova della loro capacità di compiere fatti concreti e non soltanto di parlare. (2) Daltra parte, i politici non possono ignorare il fatto che molte infrastrutture di trasporto e la maggioranza delle grandi opere presentino sovra-costi imponenti, e altrettanto imponente scarsità di traffico. (3) È quindi comprensibile il desiderio di non dover dichiarare pubblicamente di aver sprecato i denari dei contribuenti. La lunghezza dei tempi di realizzazione, in questo senso, aiuta: quasi tutti dimenticano gli ispiratori politici di unopera decisa e avviata decenni prima e la responsabilità per i risultati deludenti (o il vero e proprio spreco di denaro pubblico) è ripartita tra molti governi, spesso di diversa colorazione politica, ma che hanno un atteggiamento perfettamente collusivo nel volersi scordare o passato, perché tutti hanno un passato poco commendevole da far dimenticare. I contribuenti, che pagano per le opere incautamente decise e avviate, non vengono consultati prima che i loro soldi siano spesi e non ricevono mai un rendiconto, fidando sulla loro memoria corta oltre che sulla loro scarsa o nulla vocalità. E così, chi ha dato, ha dato, ha dato e chi ha avuto, ha avuto, ha avuto.
(1) Losservazione si trova in La revisione della spesa pubblica Rapporto 2008, della Commissione tecnica per la finanza pubblica (soppressa subito dopo linsediamento del nuovo governo), ma è contenuto anche nellAllegato infrastrutture al Dpef 2009-2011, prodotto dal governo in carica.
(2) Berta G., Manghi B. (2006), Una Tav per partito preso, Il Mulino, LV, n. 423, pp. 92-101.
(3) Bruzelius N., Flyvbjerg B., Rothengatter W. (2003), Megaprojects and Risk: An Anatomy of Ambition, Cambridge, Cambridge University Press.
Lavoce è di tutti: sostienila!
Lavoce.info non ospita pubblicità e, a differenza di molti altri siti di informazione, l’accesso ai nostri articoli è completamente gratuito. L’impegno dei redattori è volontario, ma le donazioni sono fondamentali per sostenere i costi del nostro sito. Il tuo contributo rafforzerebbe la nostra indipendenza e ci aiuterebbe a migliorare la nostra offerta di informazione libera, professionale e gratuita. Grazie del tuo aiuto!
Si è laureato alla Sapienza di Roma e ha proseguito gli studi nel Regno Unito (M.Phil. Cambridge). Attualmente insegna Macroeconomia ed Economia Monetaria all’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano, Facoltà di Scienze Bancarie, Finanziarie e Assicurative. Ha fatto parte della Commissione tecnica per la spesa pubblica presso il Ministero dell’Economia (1993-2003) e delle commissioni incaricate del Piano generale dei trasporti (1998-2001), del Piano della Logistica (2004-2006 e 2010-2012). È stato consigliere economico del Ministro dei trasporti (1995-1996), componente del Consiglio di Sorveglianza e del Comitato remunerazioni di Banca Popolare di Milano (2013-2016) ed è stato “esperto” della Struttura Tecnica di Missione presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (2016-2018). Fa parte del Consiglio di Amministrazione de “la Verdi”, Fondazione orchestra e coro sinfonico. Autore di “Macroeconomia” (Il Mulino, 3° ed. 2019); “Sette luoghi comuni sull’economia” (Laterza, 2017); “L’economia in tasca” (Laterza, 2017); “Scusi Prof, cos’è il populismo” (con Rony Hamaui, Vita e Pensiero, 2019) e di varie pubblicazioni nazionali e internazionali in tema di economia della regolazione e dei trasporti, di macroeconomia e di economia applicata al settore bancario. Collaboratore di Repubblica – Affari & Finanza e de Il Sole 24 Ore. È stato membro del consiglio di amministrazione di Atlantia. Redattore de lavoce.info.
Marco Ponti ha insegnato economia dei trasporti ed economia ambientale, prima a Venezia e poi per dieci anni come ordinario al Politecnico di Milano. Ha svolto attività di consulenza per la Banca Mondiale (in 15 paesi in via di sviluppo), per la Commissione Europea, per l'OECD, per cinque ministri dei trasporti, per le Ferrovie dello Stato e per il ministero del Tesoro. E’ stato presidente o consigliere di amministrazione di diverse società pubbliche e private del settore. Svolge attività di ricerca nell'ambito delle analisi di fattibilità economica e finanziaria dei progetti, regolazione economica e politiche pubbliche del settore (investimenti e gestione). È stato recentemente coordinatore del gruppo di valutazione economica delle infrastrutture di trasporto ed esperto della Struttura tecnica di missione del ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del primo governo Conte e membro dell'Advisory Board dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti (Art). È attualmente responsabile dell'associazione non-profit Bridges Research, che svolge ricerche indipendenti nel settore.
Pietro Spirito
Nelle politiche di investimento infrastrutturale c’è sempre spazio per la fantasia a danno del contribuente e del cittadino. L’effetto sostanziale è quello di aumentare la spesa pubblica, aprendo cantieri per spezzoni di opera pubblica. Pensiamo poi al caso, non così infrequente, in cui l’opera stessa è in se è produttiva di effetti di esternalità positive minori rispetto ai costi di realizzazione. In questo caso al danno si aggiungerebbe la beffa. Non solo si realizza un’opera inutile, ma non la si completa nemmeno. A farci del male, nel nostro Paese, siamo davvero maestri.
Stefano Lenzi, responsabile Settore legislativo WWF Italia
Mi ha fatto immenso piacere che i professor Boitani e Ponti abbiano affrontato questo argomento che rischia di disseminare di infrastrutture "incompiute" il nostro Paese come gia’ nel trentennio 1960-1990. Aggiungo che appena l’11 dicembre 2009 sono stati introdotti gli emendamenti in Commissione a Montecitorio e il WWF ha mandato una lettera al Presidente della Camera Fini sottolineando come fosse assolutamente inopportuno che si facessero modifiche tacite al "Codice Appalti" con uno strumento improprio come la Legge Finanziaria, alla luce anche del fatto che proprio in questa legislatura e’ stata promulgata una disposizione nella quale si stabilisce che: "Il Governo, nell’ambito delle proprie competenze, provvede a che:a) ogni norma che sia diretta a sostituire, modificare o abrogare norme vigenti (…) indichi espressamente le norme sostituite, modificate, abrogate o derogate; ( ). (art. 13-bis della legge 69/2009). Ricordo poi che la Corte dei Conti il 20 febbraio 2009 con Delibera 2-2009-G riguardante il MoSE ha censurato severamente la "prassi dei finanziamenti frazionati nel tempo".
bellavita
L’aprire tanti cantieri che non si sa quando, se e come verranno portati a termine non costituisce solo una "promessa elettorale" . Nel sistema di cleptocrazia in cui siamo immersi, significa anche l’apertura di un conto corrente. Quando un cantiere si ferma perché mancano i finanziamenti, o il permesso del comune di Venaus o della comunità montana del basso pontremolese, in genere è previsto che l’impresa venga risarcita. Dovrà pagare del personale di guardia, e ci sono i macchinari da spostare oppure da pagare comunque l’affitto.. Ma se un’impresa ha tre cantieri fermi contemporaneamente, è possibile che si faccia pagare quattro volte i macchinari che ha spostato, o mai mosso, nel quarto cantiere aperto…
Aldo Norsa
Nel complimentarmi per l’"illuminante" articolo che mi ha dato uno spunto per un altro scritto che prossimamente sottoporrò a "lavoce.info" vorrei segnalare un errore: i due commi della finanziaria 2010 citati che reintroducono la possibilità per il Cipe di finanziare le opere pubbliche per lotti "costruttivi" non sono il 228 e il 229 ma il 232 e il 233. Cordiali saluti. Aldo Norsa, professore ordinario di Tecnologia dell’Architettura nell’Università Iuav di Venezia.
Giuseppe De Marte
Sono perfettamente d’accordo, anche con i commenti. Aggiungerei che la prassi di fare delle opere pubbliche uno spezzatino "non funzionale" contiene sotteso un’altro cancro tutto italiano del sistema, si fa per dire, degli appalti pubblici: quello del sub-appalto che viene praticato indiscriminatamente, non solo dai General Contractors ma anche dagli stessi assegnatari dei lotti costruttivi e delle singole opere. Cosicchè la catena delle responsabilità (e della qualità) va a farsi strabenedire assieme a tempi e costi di realizzazione tanto paga pantalone, ovvero noi cittadini. Occorre mantenere la limitazione dei lotti funzionali e porre un limite serio, reale, non solo legislativo alla pratica perversa ed indiscriminata del sub-appalto.