La politica industriale brasiliana

La crisi finanziaria ed economica globale ha scalfito molte certezze d’antan: per esempio, che la miglior politica industriale non si vede e non si sente, e soprattutto non dispone di azioni. In altre parole, che la golden age delle privatizzazioni abbia sancito la fine definitiva dello Stato azionista. In pratica, come ha sottolineato Fabrizio Onida, il nostro sistema industriale si confronta quotidianamente con concorrenti, in particolare i paesi emergenti, che invece ricevono sostegno dai propri governi. (1) Da ciò l’importanza di conoscere meglio la politica industriale in paesi come il Brasile le cui economie sonoconcorrenti, ma anche complementari, alla nostra.

I PROTAGONISTI

Negli anni Novanta il governo brasiliano, dopo mezzo secolo di sostegno pubblico all’industria, aveva realizzato uno dei principali programmi di privatizzazione al mondo, tanto che il ministro delle Finanze Pedro Malan aveva affermato che la miglior politica industriale è non avere politica industriale.
In una prima fase, il governo Lula ha attivato politiche di sostegno all’innovazione, mirate alla promozione di settori considerati dinamici. Lanciata nel 2004, la Pitce, Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior, non precisava però indicatori quantitativi e nel 2008 è stata adottata la Política de Desenvolvimento Produtivo (Pdp), con obiettivi per il 2010 in termini di saggio d’investimento, spesa privata in ricerca e sviluppo, quota del Brasile nelle esportazioni mondiali e numero di piccole e medie imprese esportatrici. Gli strumenti principali per l’attuazione della Pdp sono la Leide Inovação del 2004 e la Lei do Bem del 2005, che prevedono una vasta gamma d’incentivi fiscali per le imprese e le istituzioni che sviluppano innovazioni tecnologiche e di cui ha beneficiato la Fiat. (2)
La principale istituzione per la messa in atto di queste politiche è il Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (Bndes), i cui prestiti lordi sono passati da circa 20 miliardi di reais a cavallo del secolo (in parte per finanziare proprio le privatizzazioni) a quasi 140 (64 miliardi di euro) nel 2009. Al Bndes si affianca sempre più spesso la Caixa EconômicaFederal, che da banco ipotecario per la popolazione meno abbiente si è trasformato in pochi anni in una banca universale con un portafoglio di crediti a persone fisiche di 40 miliardi di reais.
Il secondo protagonista è Petrobras, di cui, anche dopo la parziale privatizzazione, Tesoro e Bndes detengono il 40 per cento del capitale. Alla compagnia petrolifera, che eccelle a livello internazionale nell’esplorazione in bacini ultra-profondi, è stata assegnato il ruolo di operatore principale nei nuovi campi pré-sal (cioè sotto uno spesso strato di sale), che tra pochi anni potrebbero fare del Brasile uno dei principali paesi produttori al mondo. Per sfruttare quest’opportunità, ed evitare che la manna petrolifera provochi la malattia olandese e la deindustrializzazione, l’obiettivo è di portare al 70-80 per cento il contenuto nazionale del macchinario utilizzato (dall’attuale 20-65 per cento).
Su scala inferiore, ma con una logica simile, agiscono altre imprese pubbliche, in particolare Eletronuclear e Telebrás che stanno realizzando progetti per completare rispettivamente la centrale Angra 3 e il Plano Nacional de Banda Larga. Nel periodo 2003-07, il governo federale ha investito 68 miliardi di reais (quasi 31 miliardi di euro) per ricapitalizzare imprese pubbliche, ricevendo nel solo 2009 quasi 37 miliardi di dividendi. (3)

PIÙ ESPORTAZIONI O PIÙ INFRASTRUTTURE?

È forse prematuro, e comunque difficile, giudicare i risultati di questa strategia. Gli obiettivi del Pdp, in particolare, sono stati sì realizzati, ma non erano oltremodo ambiziosi. Una prima preoccupazione concerne le implicazioni fiscali. Il Tesoro ha recentemente concesso al Bndes un maxi-prestito di 180 miliardi di reais, che copre la differenza tra il costo del debito pubblico (poco meno dell’11 per cento) e il tasso applicato dal Bndes stesso (circa il 6 per cento). Il sussidio genera una necessità di finanziamento ulteriore per il Tesoro che rende più difficile la convergenza tra i tassi, soprattutto in un contesto in cui il Brasile deve già sterilizzare l’aumento delle riserve internazionali. Una scelta politica di questo tipo merita disamina attenta e dati trasparenti. Identica trasparenza sembra necessaria nel caso di Petrobras, società quotata che sta completando un mega aumento di capitale per coprire gli investimenti nel pré-sal, stimati in 224 miliardi di dollari fino al 2014. Il contributo del Tesoro all’operazione consiste nel trasferimento del diritto di sfruttamento di circa cinque miliardi di barili, valutati a un prezzo molto superiore a quello di mercato.
C’è poi un dibattito più generale sulla natura della politica industriale. Da una lato, sull’opportunità di intervenire direttamente e di spendere risorse per favorire le esportazioni, quando sui mercati il Brasile sembra piuttosto soffrire dell’inadeguatezza strutturale di infrastrutture e sistema tributario. Dall’altro, sul sostegno alle fusioni internazionali dei campioni nazionali, che rafforza la specializzazione in determinati settori, nei quali il paese è già estremamente competitivo a livello internazionale e nei quali le imprese non avrebbero bisogno quindi di essere aiutate dal Bndes. (4)
Ne conseguono tante domande su questa istituzione non sarebbe meglio se si concentrasse sulle infrastrutture? Per finanziare che tipo di progetti? Con che soglia minima di rendimento pubblico? E nel caso di Petrobras e del nesso tra pré-sal e politica industriale, l’interrogativo è quale sia il profilo temporale adeguato per garantire l’equilibrio tra estrazione di petrolio, generazione di entrate in valuta estera e rafforzamento della base tecno-produttiva. Tante domande e un dibattito acceso che, importante da sottolineare, vede protagonista l’Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), l’equivalente del nostro Isae (Istituto di studi e analisi economica), a testimonianza della maturità della democrazia brasiliana. (5)
(1) Politica industriale dove sei?, Il Sole 24 Ore, 11 agosto 2010.
(2) Sulla Fiat in Brasile si veda il mio Viaggio (virtuale) a Betim – la più grande fabbrica italiana al mondo, di prossima pubblicazione.
(3) País gastou R$ 68 bi com estatais em 5 anos, Estado de São Paulo, 11 agosto 2010.
(4) Mansueto Almeida, O que queremos do BNDES?”, Estado de São Paulo, 21 agosto 2010.
(5) Mansueto Almeida, “Desafios da Real Política Industrial Brasileira do Século XXI, Texto para Discussão, No. 1452, Ipea.