PAREGGIO IN COSTITUZIONE? “VASTE PROGRAMME…”

L’ultima frontiera della disciplina fiscale è l’obbligo costituzionale del bilancio in pareggio. Il governo ha annunciato la sua intenzione di procedere rapidamente a una riforma costituzionale che introduca questa prescrizione.

LA SITUAZIONE OGGI

Oggi l’articolo 81 stabilisce che “con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese” (il bilancio come legge formale, terzo comma) e che “ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte” (la coperture finanziaria delle leggi di spesa, quarto comma). In pratica, il pareggio per le novità legislative, con una regola, vale solo ex ante. Non è, cioè, prevista alcuna verifica a posteriori del rispetto della regola stessa. Questo aspetto, insieme con la circostanza che importanti leggi di spesa (si pensi, ad esempio, al sistema previdenziale o al Servizio sanitario nazionale) e in genere le norme tributarie hanno effetti permanenti che vanno ben al di là dell’orizzonte temporale (di solito triennale) della verifica della copertura finanziaria, ha permesso negli anni cospicui disavanzi nonostante l’articolo 81.
Il dettato costituzionale, tuttavia, è stato integrato da una ventina d’anni dalle regole europee, che si applicano a tutto il settore delle amministrazioni pubbliche (e non al solo bilancio della Stato, come l’articolo 81) e valgono non solo ex ante, ma anche a posteriori. L’integrazione delle regole europee nel nostro ordinamento spiega perché si sia passati da disavanzi per la Pa compresi tra il 10 e il 12 per cento del Pil in tutti gli anni Ottanta a livelli sempre vicini o inferiori al 3 per cento nei dodici anni 1997-2008 (con l’eccezione del 2005). La grande crisi ha prodotto un disavanzo al 5,4 per cento nel 2009, sceso al 4,6 per cento nel 2010 e, secondo i programmi del governo, destinato ad azzerarsi entro il 2013.

REGOLA CON CONTROINDICAZIONI

Raccontata così, non si vede un particolare bisogno di riforme. Tuttavia, una nuova regola costituzionale segnalerebbe ai mercati la ferma volontà di raggiungere il pareggio (e di mantenerlo) ben più di quanto è possibile fare con provvedimenti del governo pro tempore. Non v’è dubbio che ciò sia vero. Vi è, però, qualche controindicazione. Per discuterle faremo riferimento, in assenza di un testo del governo, alla proposta di legge costituzionale presentata da un gruppo di senatori (primo firmatario Nicola Rossi) il 2 agosto scorso.
La più ovvia controindicazione è la rinuncia a condurre, se ve ne fosse bisogno, politiche fiscali anti-cicliche. A questa obiezione, la proposta risponde in due modi. Innanzitutto, considera non il semplice saldo di bilancio ma quello corretto per il ciclo. Ciò consentirebbe, in pratica, un moderato disavanzo nelle fasi di recessione. Vanno comunque ricordati i seri problemi tecnici di cui soffrono gli indicatori corretti per il ciclo, che tra l’altro hanno indotto la Commissione europea a proporre l’introduzione di regole più semplici e facilmente verificabili come quella che richiede una dinamica della spesa in linea con il Pil (a meno che non sia finanziata da nuove imposte).
In ogni caso, recessioni più gravi, come quella che abbiamo vissuto nel 2008-2009, richiedono una politica fiscale più aggressiva. Come fare? La proposta prevede la possibilità di una deroga (naturalmente temporanea) al pareggio, purché sia approvata in Parlamento da una maggioranza dei due terzi. Si può immaginare cosa sarebbe successo alle economie avanzate se questa fosse stata la procedura richiesta nel 2008. Tutto il Parlamento può essere d’accordo sulla dimensione dell’aggiustamento, ma è ben possibile che vi sia profondo disaccordo sulla composizione del pacchetto fiscale. Il rischio è la paralisi. Le vicende degli Stati Uniti nelle ultime settimane (dove comunque ci si accontentava della maggioranza semplice) sono un esempio appropriato. Nella stessa riforma costituzionale tedesca del 2009 (vedi allegato) che prescrive il quasi-pareggio del bilancio, eventuali deroghe vanno approvate a maggioranza semplice.
Un ulteriore elemento di rigidità nella proposta è la prescrizione che la spesa pubblica totale (inclusa la spesa per interessi sul debito) non possa superare il 45 per cento del Pil (sempre a meno di deroghe decise con maggioranza dei due terzi). Per dare un’idea, nel 2010 la spesa pubblica ha toccato il 51,2 per cento del Pil e nel tendenziale dello scorso aprile si stimava un 49 per cento nel 2014. Quest’ultimo dato va corretto al ribasso, per poco più di un punto, per tener conto della manovra che porterebbe al pareggio di bilancio e al rialzo, di un ammontare imprecisato, per effetto dell’aumento dei tassi di interesse.
È certamente auspicabile ridurre la spesa pubblica, la questione è se vada inserito in Costituzione un particolare valore numerico. Al di là delle ovvie obiezioni sulla scelta di un numero invece di un altro, la verifica e la tenuta di una regola riferita alla spesa totale prefigurano un incubo procedurale, con convocazioni del Parlamento per modificare il bilancio ogni volta che si sia costretti a rivedere, come in questi giorni, le previsioni sugli interessi.

IL DISAVANZO DEGLI ENTI LOCALI

Vi è infine la questione dell’ambito di applicazione delle due regole sul disavanzo e sulla spesa. La proposta fa riferimento al complesso delle amministrazioni pubbliche. Con un’importante qualificazione. Viene consentito l’indebitamento a province e comuni (e alle città metropolitane di là da venire) per finanziare spese di investimenti. Ciò naturalmente comporterebbe un disavanzo per gli enti locali. Secondo la proposta, dovrebbe essere compensato da un avanzo di bilancio per le altre amministrazioni pubbliche (in primis Stato e Regioni) affinché sia garantito il pareggio per il complesso della Pa. Anche qui i dubbi di fattibilità sono seri. Innanzitutto, la verifica. Il consuntivo del conto della Pa viene pubblicato in una versione preliminare dall’Istat a marzo dell’anno successivo ed è soggetto a significative revisioni per almeno un paio d’anni successivamente. Quando avrebbe luogo la verifica del rispetto delle due regole? Riferire una regola con valore giuridico (lasciamo stare costituzionale) a un’entità complessa e variegata come è il settore della Pa è un altro incubo procedurale. La regola europea si applica alla Pa, ma la sua applicazione è gestita a livello politico e non dall’ordinamento giuridico, come sarebbe secondo la proposta che prevede l’intervento della Corte costituzionale. Per inciso, perché la Pa e non anche le società di proprietà pubblica fuori dal perimetro della Pa (ve ne sono centinaia)? Non assisteremmo ad aggiramenti della regola con l’accensione di debiti da parte di Ferrovie o Poste, magari per compensare i mancati trasferimenti dallo Stato, decisi per stare dentro la regola della spesa pubblica al 45 per cento? E ancora, se il comune Tal dei Tali accende un mutuo per finanziare in disavanzo la costruzione di un asilo dovremo emendare il bilancio dello Stato per compensare quel disavanzo? Un contro esempio: la riforma costituzionale tedesca prevede il quasi-pareggio non per tutta la Pa, ma solo per il bilancio federale e quelli dei sedici Länder.
È difficile commentare proposte di riforma costituzionale. Si può essere d’accordo sulle loro finalità, ma in profondo disaccordo sull’opportunità che il veicolo per perseguirle sia la Costituzione. Questo è uno di quei casi. L’attuale assetto di regole spinge alla disciplina senza rinunciare alla necessaria flessibilità della politica fiscale. Si può (forse, si deve) rafforzare, ma non è consigliabile farlo attraverso modifiche costituzionali. Il rischio è che per affermare in modo troppo netto un principio, si introducano rigidità foriere di problemi futuri (la riforma del Titolo V del 2001 è lì a ricordarlo).