BCE: COSA PUÒ FARE E COSA NO

Con le acquisizioni di debito sovrano degli Stati in crisi, la Bce esula dal mandato affidatole dai  Trattati europei? La sua missione principale è la stabilità dei prezzi, che presuppone  necessariamente la stabilità monetaria. Ma gli acquisti rappresentano anche un aiuto agli Stati in difficoltà, che non rientra tra i compiti della Banca centrale. Tuttavia, la salvaguardia dell’euro è un’esigenza prioritaria che giustifica gli interventi della Bce in qualità di prestatore di ultima istanza. Purché siano rispettate precise condizioni. Perché la Bce non è comunque la Fed.

A quanti sostengono che non si esce dall’attuale crisi dell’euro se la Bce non assume il ruolo di prestatore di ultima istanza, gli oppositori rispondono che questa soluzione è sbagliata sul piano economico e contraria alle norme dei Trattati in essere. Da giurista, vorrei formulare qualche riflessione sull’obiezione di legalità.

ACQUISTI DISCUSSI

A partire dal varo del Securities Markets Programme (14 maggio 2010), la Bce sta acquistando debito sovrano sul mercato secondario. Per la Bce questi interventi sono in linea con la sua missione di assicurare la stabilità dei prezzi; mirano a rimediare a disfunzioni del mercato che impediscono una regolare trasmissione della sua politica monetaria all’economia reale. Qualsiasi equiparazione con le misure di “quantitative easing” della Fed sarebbe peraltro da escludere, perché la Bce provvede a sterilizzare la liquidità immessa nel sistema e non si ha dunque creazione di nuova massa monetaria. Ma sono in molti, specie sul fronte tedesco, a non essere d’accordo. Le misure – si sostiene – sono destinate a creare inflazione per via della immissione di liquidità e ciò in conflitto con le prescrizioni del Trattato. Inoltre, le perdite sui titoli acquisiti richiederanno la ricostituzione del capitale della Bce da parte degli Stati partecipanti e, dunque, il trasferimento a loro carico dei debiti degli Stati in crisi. Il che si ritiene incompatibile con la clausola di no bail-out (articolo 125 Tfue).
Queste argomentazioni non convincono pienamente. Il nesso con la politica monetaria – a cui si richiama la Bce – indubbiamente esiste, ma sembra secondario rispetto agli effetti degli acquisti di debito pubblico sulle finanze dei paesi interessati. E d’altra parte, la sterilizzazione della liquidità immessa nel mercato, che varrebbe a differenziare la Bce dalla Fed, non è senza limiti e sfasamenti temporali. Tuttavia, nemmeno convince l’argomento dell’inflazione, invocato dagli oppositori. A tutt’oggi il rischio inflazione non si è materializzato e, a quanto sembra, c’è spazio ancora per rilevanti interventi della Bce; senza contare che la stabilità dei prezzi richiesta dal Trattato è volta a prevenire anche fenomeni di deflazione, per nulla da escludere in un contesto di economia recessiva o stagnante. Quanto poi al trasferimento di debiti da taluni ad altri Stati membri, a causa di perdite della Bce, mi pare allo stato un pericolo eventuale e remoto, non tale da giustificare un giudizio di illegalità. In definitiva, la Bce pretende che i suoi interventi siano dettati unicamente da ragioni di politica monetaria, anche se le cose non stanno propriamente così. E gli oppositori lamentano che la Bce fuoriesce dal suo mandato, ma in punto di fatto ne tollerano gli interventi.

LE DUE FACCE DELL’INTERVENTO

A ben vedere, nelle attuali circostanze le acquisizioni di debito sovrano presentano due facce, tra di loro inscindibili: l’aiuto agli Stati in difficoltà da una parte, la stabilità del sistema euro dall’altra. Che la Bce abbia titolo per intervenire a difesa del sistema euro non è dubitabile. È vero che questa competenza non le è espressamente conferita e che nel diritto Unione Europea vale il principio di attribuzione (articolo 5 Tue). Ma anche la temutissima Corte costituzionale tedesca ammette il ricorso ai criteri dell’effetto utile e dei poteri impliciti per l’interpretazione delle norme europee (sentenza Lisbona, paragrafi 237 e 242). Ora è certo che la stabilità dei prezzi, missione principale della Bce, presuppone necessariamente la stabilità monetaria. Più in generale, la sopravvivenza del sistema euro costituisce l’indispensabile premessa di qualsiasi azione della Bce, per cui non esiste al riguardo un problema di competenza.
Ma c’è l’altro versante degli acquisti di debito sovrano, quello dell’aiuto agli Stati in crisi. La materia, se presa isolatamente, non rientra fra i compiti della Bce. Spetta ad altre istituzioni dell’Unione intervenire, pur nei limiti stabiliti dal Trattato. Questo non vuol dire, tuttavia, che le misure in discorso siano illegittime. Sarebbe paradossale che la difesa dell’euro fosse ammessa se rivolta al sistema bancario, del che non si discute, e risultasse viceversa preclusa se ne fossero beneficiari gli Stati. La salvaguardia dell’euro costituisce, in ogni caso, un’esigenza prioritaria che giustifica la Bce a sconfinare dalle sue normali attribuzioni e intervenire in qualità di prestatore di ultima istanza.
L’azione della Bce è tuttavia soggetta a precise condizioni. Deve essere veramente in gioco la stabilità dell’euro, senza che esistano altri rimedi disponibili. Ed è, purtroppo, la situazione attuale. Inoltre, gli acquisti di debito sovrano devono contenersi nei limiti quantitativi e temporali strettamente necessari, attuarsi nel mercato secondario (quello primario è precluso dall’articolo 123 Tfue) o, se possibile, tramite i fondi di salvataggio (Efsm, Efsf). Infine devono essere subordinati al rispetto dei programmi di risanamento finanziario dettati per lo Stato coinvolto. Quest’ultima condizione è di particolare importanza. La stabilità monetaria costituisce sì un interesse primario; ma va contemperato con l’esigenza, ugualmente fondamentale (articoli 122, 123 e 125 Tfue), di non sottrarre alle loro responsabilità gli Stati che non rispettano la disciplina di bilancio.
Non eccede dunque dal suo mandato la Bce se agisce come prestatore di ultima istanza nei confronti di Stati membri in crisi, purché ciò avvenga nei limiti ora indicati. Ed è proprio questo che la differenzia pur sempre dalla Fed, che non è soggetta a limiti analoghi. Si fa un gran parlare in questi giorni di revisione dei vigenti Trattati. Non sembra che le modifiche in discussione siano destinate a coinvolgere anche la Bce. Ma se così fosse, pare a me che si tratterebbe solo di rendere più esplicito quello che è già possibile ricavare in via di interpretazione dall’attuale sistema normativo.