Gli investimenti in infrastrutture pubbliche sono un banco di prova importante per il Governo. Che, dalle prime mosse, non sembra aver “cambiato verso”. Occorrono strategie di programmazione e valutazioni che dimostrino quanto i benefici sono superiori ai costi.
Il PROVVEDIMENTO “SBLOCCA ITALIA”
Mentre Mario Draghi invoca un piano europeo di investimenti pubblici finalizzato alla crescita in linea con le proposte di Juncker, il Governo italiano sta per varare un provvedimento che tra le altre cose dovrebbe sbloccare o accelerare la realizzazione di alcune rilevanti infrastrutture. Si tratta di misure che tramite il rilancio della spesa pubblica in conto capitale dovrebbero contribuire all’aumento di produttività e crescita.
Il condizionale come vedremo è d’obbligo perché si pone il problema della qualità e degli effetti degli investimenti pubblici da attivare.
Vediamo i fatti noti sino ad oggi. Il Governo sta preparando una lista di interventi infrastrutturali da “sbloccare” (e in piccola parte da finanziare) da inserire nel provvedimento noto appunto come “sblocca Italia”.
Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha pubblicato una mappa delle principali opere (pari a 27) che verranno sbloccate comprendenti sia quelle già finanziate ma bloccate da fattori burocratici (15 opere per un valore di 30 miliardi e 402 milioni) sia quelle che necessitano di nuove risorse per il proseguimento della loro realizzazione (12 opere per un valore di 13 miliardi e 236 milioni).
Di questa lista una semplice inchiesta giornalistica (1) ha già potuto stabilire che 20 progetti per un valore di circa 23 miliardi non sono tecnicamente fattibili a breve o cantierabili. Tra tali progetti si segnala, ad esempio, due progetti ferroviari fortemente sponsorizzati dal Governo (ma non solo) quali l’Alta capacità Napoli-Bari e l’Alta capacità Torino-Lione. Per il primo le lunghe procedure fanno prevedere che l’intervento di un commissario possa permettere l’avvio dei cantieri non prima del 2018; nel caso del secondo progetto, oltre ai noti nodi politici, occorre un nuovo trattato con la Francia e l’effettuazione di gara d’appalto.
E già questo dovrebbe creare un certo allarme sulle modalità decisionali in materia di investimenti pubblici.
Ovviamente per riavviare le opere pubbliche non bastano semplificazioni e commissariamenti. Già in passato infatti numerosi provvedimenti analoghi finalizzati ad accelerare la spesa per investimenti pubblici non avevano prodotto alcun risultato.
INFRASTRUTTURE E CRESCITA
Ma le questioni più delicate sono altre.
Anche se le misure previste riguardano prevalentemente l’accelerazione della realizzazione delle opere con finanziamenti già approvati, esse comportano ugualmente un aumento della spesa programmata (rispetto alla legislazione vigente) (2), che incide negativamente sui saldi di finanza pubblica. Tale peggioramento dei saldi può essere accettato solo a condizione che tale spesa abbia con ragionevole certezza effetti positivi netti e rappresenti un reale elemento propulsivo di sviluppo.
Il Governo Renzi, con una straordinaria continuità con i precedenti esecutivi, sembra non aver colto il fatto che gli investimenti pubblici possono rappresentare uno strumento per la crescita solo a condizione che sia garantita la loro qualità e la loro redditività. Quindi solo a condizione che siano verificati e verificabili gli effetti economici positivi di detti investimenti. Nel caso che ciò non venga fatto o se i risultati delle analisi risultino negativi si deve assumere che le spese in conto capitale per investimenti non abbiano una valenza diversa dalle spese correnti (soggette a spending review). (3)
Purtroppo i progetti contenuti nella shopping list che è stata presentata non sono stati sottoposti né lo saranno ad alcuna valutazione costi-benefici, come pure previsto obbligatoriamente dalla normativa in vigore per le opere pubbliche gestite dalle amministrazioni statali.(4)
INEFFICIENZE E INCERTEZZE
Molti segnali (oltre all’esperienza di chi scrive) fanno ritenere che tutti i difetti (inefficienza, inefficacia, inutilità e molto altro) considerati nel “disastro” dei fondi strutturali – già osservato da Roberto Perotti e Filippo Teoldi su queste pagine – possono essere estesi con le dovute varianti e qualificazioni, all’intero sistema italiano degli investimenti pubblici. (5) In molti casi la scelta dei progetti è guidata da lobby o è del tutto casuale ed esula dalla valutazione di costi e benefici.
Il risultato è dunque che la spesa per investimenti pubblici può rivelarsi ex post produttiva o improduttiva con uguali probabilità, senza che nessuno prima di effettuare le decisioni di spesa abbia accertato seriamente la cosa. Pertanto fino a quando i meccanismi decisionali programmatori e valutativi non saranno stati radicalmente riformati, il sistema degli investimenti pubblici italiani è in balia a una totale incertezza e non rappresenta tout court uno strumento per la crescita.
Queste considerazioni dovrebbero indurre il Governo ad avviare una globale rivisitazione della strategia di programmazione degli investimenti pubblici, impostando un piani di investimenti circoscritti e di elevata qualità, attentamente selezionati, e di cui siano stati valutati preventivamente gli effetti economici (e per i quali sia prevista una specifica valutazione ex post).
Come è stato osservato (6) le analisi costi-benefici sono state osteggiate sia dagli stakeholders che perseguono i propri obiettivi, sia dai decisori e dalle amministrazioni a cui interessa che le risorse vengano assegnate ai loro settori e territori di competenza, anche in contrasto con i risultati di valutazioni economiche effettuate da soggetti “terzi”.
Eppure il Governo Renzi avrebbe l’occasione di cambiare “verso” e di rilanciare solo gli investimenti pubblici che siano effettivamente certificati da apposite valutazioni che dimostrino l’eccedenza dei benefici rispetto ai costi, ossia la redditività sociale di detti investimenti.
Questo, tra l’altro, sarebbe il vero biglietto da visita con il quale presentarsi in Europa per dimostrare e non soltanto a parole la bontà delle misure intraprese a favore della crescita.
(1) Si veda Il Sole 24 Ore del 10 agosto 2014.
(2) Ci si riferisce ovviamente ai pagamenti per spese di investimento che sono rilevanti dal punto di vista della competenza economica.
(3) Il fatto che alcune spese di investimento possano essere assimilate a spese correnti in quanto il loro contributo alla produttività e alla crescita è nullo o negativo può apparire solo a prima vista “paradossale”.
(4) In base alle prescrizioni del Dlgs 228/2011, i Ministeri sono tenuti a svolgere le attività di valutazione ex ante ed ex post per le opere pubbliche e di pubblica utilità a valere sulle risorse iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri, ovvero oggetto di trasferimento da parte degli stessi a favore di soggetti attuatori, pubblici o privati, in forza di specifica delega, ovvero anche per le opere pubbliche che prevedono emissione di garanzie a carico dello Stato. Il DPCM attuativo di tale norma (3 agosto 2012) espone i riferimenti metodologici per effettuare tali valutazioni e individua nell’analisi costi-benefici il metodo maggiormente conforme alle finalità della norma.L’iter di programmazione delle opere pubbliche dovrebbe quindi prevedere un’analisi economica, di tipo specialistico, finalizzata a migliorare la qualità delle decisioni pubbliche nonché alla razionalizzazione e alla ottimizzazione della spesa pubblica per investimenti.
(5) Per questi ultimi valgono le seguenti considerazioni: a) vengono finanziati progetti di cui non si conoscono gli effetti economici; b) vengono prodotti documenti di programmazione privi di utilità sotto il profilo dell’analisi dei fabbisogni infrastrutturali c) non vengono abitualmente fornite valutazioni economiche condotte secondo gli standard internazionali oppure vengono presentate valutazioni metodologicamente errate, distorte e non fornite da centri indipendenti.
(6) Cfr. Silvia Maffii, Riccardo Parolin, Marco Ponti, L’”errore strategico” nelle valutazioni italiane. Le maggiori distorsioni finalizzate a dimostrare la fattibilità economico-finanziaria di infrastrutture di trasporto non fattibili.
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Paolo Beria
Mi complimento per l’articolo, totalmente condivisibile. L’apparente “fretta” con cui si prendono decisioni (in realtà sul piatto da molti anni) fa sì che ci si continui a dimenticare che le decisioni pubbliche dovrebbero avvenire in maniera trasparente, comparativa e, possibilmente, coerente e tecnicamente fondata. Se coerenza e rigore richiedono un minimo di sforzo da parte delle strutture tecniche, per la trasparenza basterebbe rendere pubblico tutto il materiale esistente ed esplicitare (quantitativamente, però!) i motivi della scelta di quelle e non altre opere. Nell’attesa che anche l’Italia cominci finalmente ad utilizzare sistematicamente (come quasi tutti i paesi del mondo occidentale) la valutazione Analisi Costi Benefici.
tiziano cardosi
ottimo articolo su cui concordo.
Nelle mie riflessioni di cittadino che si oppone alle “grandi opere inutili e imposte” come il sottoattraversamento TAV di Firenze sono arrivato alla conclusione che il potere decisionale risiede ormai nei grandi gruppi economico/industriali (con banche annesse) e sono questi soggetti che impongono opere nelle quali l’utilità pubblica non interessa nulla; unica cosa ricercata è un livello di profitti elevato e l’assenza di ogni rischio d’impresa o di mercato.
La “politica” è solo struttura burocratica al servizio di questi poteri forti; con l’avento di Renzi al potere questo fatto è quanto mai evidente, un esempio: l’attuale premier era contrario al progetto TAV fiorentino finché non ha messo le mani nella stanza dei bottoni, da allora difende questo progetto in ogni maniera.
Credo usciremo da questo cul de sac con uno scossone molto forte alla politica, tutta la classe dirigente al potere adesso non ne è capace, tantomeno il boy scout.
M.S.
Tutto si può dire, ma farei notare che il rafforzamento della linea ferroviaria Napoli-Bari è tra le priorità dell’infrastrutturazione del Mezzogiorno da studi della fine degli anni settanta, quando il termine “AV” nemmeno esisteva (Il tutto è in studi territoriali della Svimez sul sistema dei trasporti nel Mezzogiorno che i giornalisti stessi possono andarsi a studiare).
In altre parole la Napoli-Bari è una priorità riconosciuta per il Sud Italia da quarant’ anni circa, e non c’entra nulla con i nuovi treni ad alta velocità etc. (che oggi ovviamente vi transitano in condizioni che forse solo l’esperienza diretta può spiegare….)
Senza una comprension storica non solo mi sembra che poco si comprenda dell’Economia,e le stesse costi-benefici, nelle versioni attuali, sembrano soffrire di molti limiti.
Ciò che si dovrebbe fare è ridiscutere la metodologia di valutazione delle infrastrutture, anche ex ante se si vuole, consapevoli che lo sviluppo economico tende ad aggregare (è un caso se le Av sono fatte tutte nel contesto più sviluppato?), mentre una politica di sviluppo può porsi obiettivi differenti come quelli di ridurre le ragioni di lungo termine dell’arretratezza di un contesto territoriale.
Ma anche senza entrare nel merito, la linea Napoli-Bari non è la linea Torino-Lione, a prescindere dai confini nazionali, che sono di minore interesse in Europa.
Maurizio Daici
Condivido pienamente. Da dipendente di una amministrazione locale, vedo continuamente la superficialità della programmazione degli investimenti, lasciata in mano degli amministratori e del tutto priva di un’analisi di costi-benefici. Si tratta spesso – nella mia esperienza – di opere di rilievo minore, da qualche centinaio di migliaia di euro a 2, 3 milioni al massimo che però sommate fanno una cifra di tutto rilievo e si traducono nella dispersione di risorse senza significativi risultati sul piano dello sviluppo economico (non parlo ovviamente di lavori di manutenzione o risanamento di opere esistenti, la cui necessità è spesso innegabile). Un discorso da approfondire è senz’altro quello dei lavori ed opere finanziati con i programmi operativi regionali cofinanziati dai fondi strutturali europei.