Opere pubbliche in cerca di garanzie

La garanzia globale di esecuzione nel mercato italiano delle opere pubbliche si è rivelata fallimentare. La versione statunitense è invece efficace. Ed è un modello che anche da noi potrebbe ridurre i costi degli appalti e il fenomeno delle opere incompiute.

Cos’è la garanzia globale di esecuzione

Nella maggior parte dei paesi, gli investimenti in opere pubbliche rappresentano una porzione importante della spesa pubblica. I danni causati da ritardi e costi aggiuntivi o dal mancato completamento dei lavori ricadono totalmente sui contribuenti. Per questo motivo, proteggere gli interessi del committente pubblico dall’incapacità del contraente privato di completare un’opera di pubblica utilità è una questione di primaria importanza. Nel Codice degli appalti era stata perciò introdotta la garanzia globale di esecuzione (Gge), istituto che prevede la figura del garante – una parte terza che si obbliga nei confronti del committente pubblico a completare un’opera tramite un soggetto sostitutivo, in possesso dei requisiti previsti dal bando di gara, che subentra nell’esecuzione dei lavori se il contraente iniziale non adempie agli obblighi contrattuali. Lo scopo era fornire una garanzia maggiore rispetto alla norma prevista dall’articolo 1665 del codice civile, che attribuisce all’appaltatore la gestione nonché l’organizzazione dei mezzi necessari per l’esecuzione del contratto di appalto: garantire al committente il completamento anche qualora l’impresa appaltatrice fallisca.
Tuttavia, la Gge ha avuto una vita breve e travagliata: dopo una prima versione introdotta nel 1998, i cui regolamenti non vennero mai emanati, è stata appunto prevista nel Codice degli appalti del 2006 – entrato in vigore nel luglio del 2014 -, per poi essere abolita nel febbraio 2016.
Le ragioni dell’accantonamento della Gge sono diverse. Fin dall’inizio, banche e assicurazioni si sono dichiarate indisponibili a rilasciare la garanzia così come era concepita: come garanti, non avrebbero potuto sciogliersi dalla responsabilità di portare a termine l’opera tramite la corresponsione di una penale in caso di contenzioso tra contraente e appaltatore. A ciò si aggiunga il fatto che il Codice degli appalti prevedeva l’applicazione obbligatoria della Gge per le opere con progettazione ed esecuzione di lavori di importo superiore ai 75 milioni di euro. Gli assicuratori si sarebbero trovati in poco tempo costretti a garantire appalti pubblici per un valore complessivo di diversi miliardi e di durata pluriennale. Un onere giudicato di gran lunga superiore alle loro possibilità del mercato. La conseguenza fu un parziale blocco del mercato delle opere pubbliche.

Il modello statunitense

La garanzia globale di esecuzione trae origine dall’istituto del performance bond di matrice anglosassone e con una lunga tradizione negli appalti di opere pubbliche negli Stati Uniti. Nel performance bond una controparte, chiamata surety, si impegna a completare i lavori in caso di inadempienza dell’appaltatore, nei tempi e costi stabiliti in sede di stipula del contratto.
Tra l’istituto italiano e quello Usa ci sono differenze sostanziali. La surety sottoscrive una obbligazione di valore pari a quello del contratto e non illimitatamente fino alla consegna dell’opera, come previsto dalla Gge. Con la garanzia italiana, infatti, il rischio connesso alla mancata prestazione dell’appaltatore passava completamente dall’appaltante al garante, senza limiti di responsabilità, anche in caso di costi per la realizzazione dell’opera più alti di quanto inizialmente pattuito. La previsione trasformava così i garanti in sostituti del committente pubblico, demandando loro la piena gestione dei lavori rimanenti. In più, la garanzia veniva presentata dall’aggiudicatario dopo l’assegnazione dell’appalto: era quindi difficile per gli appaltatori trovare soggetti disposti a garantirli qualora il prezzo di aggiudicazione non fosse stato considerato sufficientemente remunerativo dal mercato assicurativo.
A differenza di quanto accaduto in Italia con la Gge, negli Stati Uniti i performance bond si sono rivelati efficaci, come abbiamo dimostrato in un recente studio. Contratti coperti da tale garanzia riportano minori ritardi e sovraccosti rispetto a contratti del tutto simili ma sprovvisti di copertura. Il vantaggio principale consiste nella selezione preventiva delle imprese qualificate da parte della surety, in grado di fungere da deterrente contro il fenomeno delle “offerte anomale”, ovvero quelle di appaltatori che si aggiudicano il contratto con offerte inferiori al costo di svolgimento dei lavori e che recuperano le possibili perdite rinegoziando i termini contrattuali con la stazione appaltante. Negli Usa, prima di partecipare alla gara, ogni potenziale appaltatore deve infatti rivolgersi a una surety che stima la probabilità dell’azienda di portare a compimento l’opera prevista dal contratto, e su questa base richiede il pagamento di un premio assicurativo. Il premio è proporzionale al rischio impresa e allo stesso tempo è un costo che l’azienda partecipante incorpora nell’offerta di gara. Ciò lo rende uno strumento di selezione delle imprese più efficienti sul mercato, che hanno un vantaggio comparato generato dal premio più basso rispetto ai concorrenti più rischiosi associati a premi più alti. Contrariamente al garante della Gge, la surety statunitense provvede quindi a un’analisi preventiva e approfondita sulle condizioni economiche contingenti e le capacità tecniche dell’impresa che partecipa alla gara. Per questo, le surety sono accreditate dal Dipartimento del Tesoro e regolamentate dalla legge. La soglia di applicazione dei performance bond negli Stati Uniti è però molto più bassa della garanzia globale italiana: attualmente, contratti dal valore stimato superiore a 150 mila dollari.
Proprio l’elevato valore dei contratti a cui la Gge è stata applicata in Italia ha invece escluso dal sistema di garanzia le imprese di piccola e media dimensione, in contrapposizione col principio di incentivo alla loro partecipazione al mercato degli appalti sostenuto sia a livello nazionale che comunitario.
In conclusione, se si vuole reintrodurre una forma di garanzia nel sistema degli appalti pubblici del nostro paese, la Gge andrebbe estesa anche a lavori di minore importo, per ripartire il rischio degli assicuratori e ridurre la loro esposizione al valore complessivo della prestazione dovuta dal debitore principale. Secondo i nostri risultati, se l’Italia avesse uno strumento come il performance bond forse oggi non si conterebbero 762 opere pubbliche lasciate incompiute, per un valore complessivo di 4,3 miliardi, secondo quanto stimato recentemente dal ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.